ประวัติศาสตร์ย่อของการเจรจากู้วิกฤตสภาพภูมิอากาศ (ตอนที่ 1)

1980s-1990s (พ.ศ. 2523-2542) : ภาวะโลกร้อน(Global warming) ในฐานะนโยบายเกิดใหม่

earthrise_vis_1092

 ภาพ Earthrise โดยองค์การนาซา

อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ได้รับการรับรองเมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2535 เป็นกรอบในการดำเนินกิจกรรมต่างๆ และการประชุมในประเด็นเกิดใหม่เรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ(Climate Change) โดยในปี พ.ศ.2522 องค์การอุตุนิยมวิทยาโลก(WMO) จัดประชุมสภาพภูมิอากาศโลกเป็นครั้งแรกที่กรุงเจนีวา สวิสเซอร์แลนด์เพื่อประเมินองค์ความรู้ที่มีอยู่ว่าด้วยความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกที่นำไปสู่การเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยผิวโลก

จากมุมมองทางการเมือง ภาวะโลกร้อนที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมของมนุษย์ในช่วงเวลานั้นยังเป็นเพียงความเป็นไปได้ทางทฤษฏีโดยที่หลักฐานทางวิทยาศาสตร์ยังไม่เพียงพอและมีความไม่แน่นอนอยู่มาก

ช่วงคริสตทศวรรษ 1980s มีการปรับปรุงแบบจำลองสภาพภูมิอากาศ(climate models) ประชาชนและนักการเมืองมีความตื่นตัวเรื่องโลกร้อนมากขึ้น ใน พ.ศ.2531 องค์การอุตุนิยมวิทยาโลกและโครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาติ(UNEP)จัดตั้งคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (IPCC) เพื่อให้คำแนะนำแก่ผู้กำหนดนโยบายเกี่ยวกับสถานะขององค์ความรู้และให้ข้อมูลที่น่าเชื่อถือ IPCC ไม่ได้ดำเนินการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ แต่เป็นคณะทบทวนรายงานที่เกี่ยวกับภาวะโลกร้อนที่ตีพิมพ์ในสิ่งพิมพ์ที่ได้รับการพิจารณาตรวจสอบโดยผู้เชี่ยวชาญ (peer reviewed)ทุกๆ ปี และสรุป “สถานะขององค์ความรู้” ในรายงานการประเมินซึ่งตีพิมพ์ทุกๆ 5 ปี หรือมากกว่านั้น

ในปี พ.ศ.2532 โครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ(UNEP)และองค์การอุตุนิยมวิทยาโลกริเริ่มเตรียมการเจรจากรอบอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อนุสัญญานี้จะประกอบด้วยหลักการและข้อตกลงขั้นพื้นฐานซึ่งจะมีการทำงานในรายละเอียดเพิ่มเติมผ่านพิธีสารและบทแก้ไขเพิ่มเติมอื่นๆ

ช่วงปี พ.ศ.2533 และ 2535 การเจรจาเกิดขึ้นในการประชุมคณะกรรมการเจรจาระหว่างรัฐบาล(the Intergovernmental Negotiating Committee)ว่าด้วยกรอบอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลสภาพภูมิอากาศครั้งที่ 5 ความท้าทายหลักของการเจรจานอกเหนือจากผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ก็คือ แต่ละประเทศจะแบ่งความรับผิดชอบร่วมกันในระดับโลกตามแบบแผนการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในอดีตและระดับการพัฒนาเศรษฐกิจหรือที่รู้จักกันในหลักการความรับผิดชอบร่วมในระดับที่แตกต่าง (Common but Differentiated Responsibilities) อย่างไร?

คณะกรรมการเจรจาระหว่างรัฐบาลจัดทำเนื้อหาซึ่งได้รับการรับรองในวันที่ 9 พฤษภาคม 2535 ก่อนหน้าการประชุมสุดยอดด้านสิ่งแวดล้อมที่กรุงริโอเดอจาเนโร บราซิล รู้จักกันในชื่อ กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ(the UN Framework Convention on Climate Change-UNFCCC) เป้าหมายสูงสุด (Ultimate Objective) ของอนุสัญญาฯ คือ “เพื่อรักษาความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศให้มีค่าคงที่และอยู่ในระดับที่ไม่ก่อให้เกิดการรบกวนโดยมนุษย์ที่จะก่อให้เกิดอันตรายต่อระบบภูมิอากาศโลก”

พ.ศ.2538-2548 : ข้อตกลงว่าด้วยพันธะกรณีและกลไกของนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ – พิธีสารเกียวโต

B398C38B-9B68-410C-B67B-EB7B831B23E7

การประชุมครั้งแรกในปี พ.ศ. 2538 การประชุมรัฐภาคี (the Conference of the Parties-COP) อนุสัญญาสหประชาชาติ(UNFCCCCOP) ตกลงเริ่มต้นกระบวนการเจรจาใหม่(the Berlin Mandate)มุ่งไปสู่พิธีสารที่มีการตั้งเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สามารถวัดได้ภายใต้กรอบเวลาที่แน่นอน เหตุผลสำคัญของขั้นตอนนี้เป็นข้อสรุปโดยรายงานการประเมินครั้งที่สองของ IPCC ที่ว่าสมดุลของหลักฐานเสนอถึงอิทธิพลของมนุษย์ที่มองเห็นได้ต่อสภาพภูมิอากาศโลก ผลของกระบวนการนี้คือการรับรองพิธีสารเกียวโตในเดือนธันวาคม พ.ศ.2540 ที่เมืองเกียวโต ญี่ปุ่น

หัวใจสำคัญของพิธีสารเกียวโตคือเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกร่วมกันสำหรับประเทศอุตสาหกรรมอย่างน้อยที่สุดร้อยละ 5 เมื่อเทียบกับระดับการปล่อยในปี พ.ศ.2533 ภายในช่วงเวลาพันธะกรณี 5 ปี จากปี พ.ศ. 2551 ถึง 2555 ในทางปฏิบัติ ประเทศอุตสาหกรรมจะได้รับโควต้าการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามขีดจำกัดของการปล่อยต่อปี ประเทศดังกล่าวสามารถเพิ่มโควต้าการปล่อยของตนผ่านความร่วมมือกับประเทศอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นโครงการลดการปล่อยจากการซื้อคาร์บอนเครดิต(carbon credits) หรือผ่านการซื้อโควต้าการปล่อยจากประเทศอื่นๆ (ในกรณีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นจริงของอีกประเทศหนึ่งต่ำกว่าโควตาการปล่อยของตน)ซึ่งเรียกว่า emissions trading ในขณะที่โครงการที่เป็นความร่วมมือในการซื้อขายคาร์บอนระหว่างประเทศพัฒนาอุตสาหกรรมด้วยกันเรียกว่า “การดำเนินการร่วม(Joint Implementation-JI) ส่วนโครงการระหว่างประเทศอุตสาหกรรมและประเทศกำลังพัฒนาจะอยู่ภายใต้กลไกการพัฒนาที่สะอาด (Clean Development Mechanism-CDM)

อย่างไรก็ดี การเจรจาของพิธีสารเกียวโต(พ.ศ.2538-2540) เป็นไปอย่างเชื่องช้า ประเทศต่างๆ ถกเถียงกันในหลักการ หลักการความรับผิดชอบร่วมในระดับที่แตกต่าง ตัวอย่างเช่น ประเทศอุตสาหกรรมตั้งข้อสงสัยถึงประโยชน์ของพิธีสารโดยปราศจากพันธะกรณีของประเทศที่มีการพัฒนาอย่างรวดเร็ว เช่น จีน อินเดีย เม็กซิโกและบราซิล แม้กระทั่งก่อนเวทีเจรจาที่เกียวโต สภาคองเกรสของสหรัฐอเมริการับรองมติ Byrd-Hagel Resolution ที่สั่งให้คณะเจรจาของสหรัฐฯ ไม่เห็นด้วยกับพิธีสารที่ปราศจากการเข้าร่วมอย่างมีความหมายของประเทศที่กำลังพัฒนา ท้ายที่สุดคณะเจรจาของสหรัฐฯ ยอมรับถึงพันธะกรณีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สามารถวัดได้ แต่สภาคองเกรสของสหรัฐฯ ไม่ได้ให้สัตยาบันต่อพิธีสารเกียวโตและในเดือนมีนาคม พ.ศ.2544 ประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลยู บุช ตัดสินใจถอนตัวจากพิธีสารซึ่งในความเห็นของเขาเป็นเนื้อหาที่มีจุดบกพร่องอย่างร้ายแรง

ถึงแม้ว่าสหรัฐอเมริกาจะถอนตัว ประเทศอื่นๆ โดยการนำของสหภาพยุโรปพยายามเดินหน้ากระบวนการเจรจาพิธีสารเกียวโตตลอดช่วงปี พ.ศ.2544 ส่วนหนึ่งโดยการเปิดให้ประเทศอุตสาหกรรมใช้การดูดซับคาร์บอนลงดินและต้นไม้ และตกลงให้มีแนวทางปฏิบัติที่ยืดหยุ่นมากขึ้น ถึงแม้ว่าแนวทางดังกล่าวจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นบ่อนทำลายพิธีสารเกียวโต แต่ก็ได้รับการสนับสนุนโดยประเทศอุตสาหกรรมสำคัญ เช่น รัสเซีย แคนาดา ญี่ปุ่น และออสเตรเลีย เป็นต้น หนึ่งในหมุดหมายหลักของการเจรจาที่ดำเนินสืบเนื่องคือข้อตกลงมาราเกซ(the Marrakech Accords)ในเดือนพฤศจิกายน 2544 ซึ่งเป็นแผนรายละเอียดและกระบวนการเพื่อดำเนินการพิธีสารเกียวโตและกลไกต่างๆ ของพิธีสาร หมุดหมายสำคัญอีกอันหนึ่งคือการให้สัตยาบันของสหพันธรัฐรัสเซียในเดือนพฤศจิกายน 2547 ทำให้พิธีสารเกียวโตมีผลบังคับใช้ทางกฎหมาย

พ.ศ.2548-2553 : ความเชื่อมโยงระหว่างการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและการพัฒนา

Screen Shot 2560-05-31 at 6.06.48 PM

แนวคิดเศรษฐกิจโดนัท (Doughnut Economics)

ทันทีหลังจากพิธีสารเกียวโตมีผลบังคับใช้ทางกฎหมายในปี 2548 การเจรจารอบใหม่ที่เป็นพันธกรณีหลังปี 2012 การที่พิธีสารเกียวโตไม่ได้มีการให้สัตยาบันโดยประเทศอุตสาหกรรมทั้งหมด เช่น สหรัฐอเมริกา การเจรจา 2 แนวทางจึงเกิดขึ้น ในปี 2548 ณ ที่ประชุมรัฐภาคีพิธีสารเกียวโต มีการตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจในการทำงานเรื่องพันธกรณีสำหรับประเทศภาคีในภาคผนวกที่ 1 ของพิธีสารเกียวโต ในปี 2550 ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการบาหลี(the Bali Plan of Action-COP13) มีการตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจว่าด้วยปฏิบัติการความร่วมมือในระยะยาวโดยมีส่วนร่วมจากประเทศภาคีสมาชิกทั้งหมดรวมถึงสหรัฐอเมริกาภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ในปี 2550 แผนปฏิบัติการบาหลี (COP13) ยกร่างกระบวนการเพื่อไปให้ถึงข้อตกลงความร่วมมือในระยะยาวหลังปี 2555 ช่วงปี 2550 และ 2552 ความคาดหวังถึงผลลัพธ์ของการประชุมสุดยอดโลกร้อนที่โคเปนเฮเกนขยายตัวในระดับสูง อย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน โดยมีคณะเจรจาและผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมมากกว่า 10,000 คน แต่ในที่สุด การประชุมที่โคเปนเฮเกนล้มเหลวที่จะสรุปแผนปฏิบัติ การบาหลีโดยไม่มีเสียงเป็นเอกฉันท์ในการบรรลุข้อตกลงโคเปนเฮเกน ถึงกระนั้น ข้อตกลงโคเปนเฮเกน ก็มีประเด็นที่เป็นรากฐานในการเจรจารอบต่อมา ที่มีความสำเร็จมากขึ้น เช่น การกระตุ้นให้ประเทศกำลังพัฒนามีแผนปฏิบัติการ การลดก๊าซเรือนกระจกซึ่งถือเป็นการผ่าทางตันครั้งแรกของหลักการความรับผิดชอบร่วมในระดับที่แตกต่าง

ความตกลงแคนคูนที่เกิดขึ้นในเดือนธันวาคม 2553 (COP-16 เมืองแคนคูน เม็กซิโก)สะท้อนถึงการปรับเปลี่ยนกระบวนการเจรจานับตั้งแต่โคเปนเฮเกน จากโครงร่างแบบบนลงล่างโดยที่เป้าหมายที่ครอบคลุมจะถูกแปลงเป็นเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของแต่ละประเทศ(เช่นในกรณีของพิธีสารเกียวโต) ไปสู่การตั้งปฏิญานที่เป็นเป้าหมายของแต่ละประเทศต่างๆ มารวมกันเป็นความพยายามระหว่างประเทศ ความตกลงแคนคูนเปิดให้แต่ละประเทศตั้งเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของตนที่เรียกว่า pledges และเห็นชอบต่อขั้นตอนในการทบทวน pledges ในระดับโลก

ความตกลงแคนคูนถูกพิจารณาว่าเป็นความสำเร็จด้วยการแสดงให้เห็นถึงทิศทางใหม่ของการเจรจาโลกร้อนในอนาคต จนถึงการเจรจาที่โคเปนเฮเกนที่พยายามจะตั้งเป้าหมายรวมของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกบนพื้นฐานทางวิทยาศาสตร์ผนวกเข้ากับหลักการป้องกันไว้ก่อนของกรอบอนุสัญญา และนำไปสู่การตั้งเป้าหมายของประเทศต่างๆ การเจรจาที่แคนคูนแสดงให้เห็นว่าการสร้างนโยบายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ทำให้ประเทศภาคียอมรับได้ถ้าหากแผนปฏิบัติการต่างๆ ผนวกรวมเป็นเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศกำลังพัฒนา เช่น ความตกลงแคนคูนรวมถึงการตัดสินใจว่าประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายจะมีแผนปฏิบัติการในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เหมาะสมในระดับประเทศ(Nationally Appropriate Mitigation Actions หรือ NAMAs) ภายใต้บริบทของการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยมีการสนับสนุนการสร้างขีดความสามารถ เงินทุนและเทคโนโลยีเพื่อไปให้ถึงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเทียบกับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ดำเนินไปตามปกติในปี พ.ศ. 2563

 

 

Author: Tara Buakamsri

A dreamer, trouble shooter, and ordinary individual who believe that life is filled with possibilities waiting to be realized, rich with meanings calling out to be understood.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s