Article 6 ไม่ใช่ทางออกด้านสภาพภูมิอากาศ

คาร์บอนเครดิตกลับมาเป็นกระแสอีกครั้ง ภายใต้ Article 6 ของความตกลงปารีส ประเทศต่าง ๆ สามารถซื้อขายผลลัพธ์การลดก๊าซเรือนกระจกและนำไปอ้างเป็นความก้าวหน้าในการบรรลุเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศของตนได้ ในทางทฤษฎี กลไกนี้อาจช่วยลดต้นทุน เร่งการถ่ายทอดเทคโนโลยี และระดมเงินทุนได้ แต่การประเมินกติกา Article 6 ล่าสุด นี่คือสัญญาณเตือนมากกว่าข่าวดี เพราะกติกาโดยเฉพาะ Article 6.2 ที่เป็นการซื้อขายแบบทวิภาคียังไม่เข้มแข็งพอจะรับประกันความถูกต้องเชิงสิ่งแวดล้อม ความโปร่งใส ความรับผิดรับชอบและความเป็นธรรมได้จริง

สำหรับประเทศไทย นี่ไม่ใช่ประเด็นเชิงวิชาการ แต่เกี่ยวข้องโดยตรงกับทิศทางการออกกฎหมายและนโยบายในมือของเรา ไม่ว่าจะเป็นร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การออกแบบระบบซื้อขายสิทธิการปล่อย (ETS) การวางบทบาทของ T-VER และ “Premium” และการเจรจาดีล Article 6 แบบทวิภาคี คำถามคือไทยจะปกป้องผลประโยชน์ของประเทศ ประชาชน และความน่าเชื่อถือของตัวเองได้แค่ไหน หากจะเข้าร่วม

Article 6.2 เปิดช่องให้การโอนผลลัพธ์คุณภาพต่ำถูกทำให้ถูกต้องตามกติกา

Article 6 มีสองแนวทางหลัก: Article 6.2 (การซื้อขายผลลัพธ์แบบทวิภาคีหรือพหุภาคีที่กระจายอำนาจ กำกับดูแลหลวม) และ Article 6.4 (กลไกที่มีการกำกับดูแลจากส่วนกลางมากกว่าภายใต้โครงสร้างของ UN) การประเมินชี้ว่า Article 6.2 มีคะแนนต่ำในเกณฑ์ด้านความน่าเชื่อถือหลายด้าน เพราะระบบพึ่งพาการกำหนดกติกาและการตัดสินใจโดยรัฐเป็นหลัก ขณะที่การกำกับดูแลส่วนกลางยังจำกัด กล่าวแบบตรงไปตรงมาคือ รัฐบาลสองฝ่ายสามารถตกลงกันซื้อขาย เขียนเอกสารให้ครบ แล้วสุดท้ายอาจกลายเป็นการเคลื่อนย้ายการลดการปล่อยที่ไม่ใช่การลดจริง ไม่ได้เพิ่มขึ้นจากเดิม หรือไม่ยั่งยืน นี่ไม่ใช่ความบกพร่องเล็กๆ น้อยๆ แต่เป็นโครงสร้างของระบบ

ความเสี่ยงชัดมากคือถ้ากิจกรรมลดการปล่อยนั้นจะเกิดขึ้นอยู่แล้ว ไม่ว่าจะด้วยนโยบายชาติ แนวโน้มเศรษฐกิจ หรือการลงทุนสาธารณะ การนำสิ่งนั้นมาสร้างเครดิตเพื่อส่งออกจึงไม่ใช่การเพิ่มการลดการปล่อย แต่เป็นการทำบัญชีให้ดูสวย ผู้ซื้อได้อ้างความก้าวหน้า ผู้ขายได้เงิน แต่สภาพภูมิอากาศไม่ได้ประโยชน์เพิ่ม

ยิ่งไปกว่านั้น Article 6.2 ยังมีบทลงโทษที่บังคับใช้ได้จริงน้อยมาก ทำให้ความเสี่ยงหลักกลายเป็นเพียงความเสียหายด้านภาพลักษณ์ ซึ่งไม่ใช่มาตรการคุ้มครองด้านสภาพภูมิอากาศ

การปรับบัญชี(Corresponding Adjustment)จำเป็นแต่ไม่เพียงพอ

ผู้สนับสนุน Article 6 มักหยิบ Corresponding adjustment มาเป็นคำตอบเรื่องการนับซ้ำ (double counting) จริงอยู่ที่การบังคับให้มีการปรับบัญชีสำหรับการโอนคาร์บอยเครดิตที่ได้รับอนุญาตถือว่าดีกว่าตลาดคาร์บอนสมัครใจที่เคยเต็มไปด้วยการอ้างซ้ำ แต่ต้องย้ำว่า Corresponding adjustment แก้ได้เพียงปัญหาเดียวคือไม่ให้ คาร์บอนเครดิตหนึ่งตันถูกนับสองครั้ง

แต่มันไม่ได้แก้ปัญหาที่อันตรายกว่าคือการนับคาร์บอนเครดิตที่ไม่มีอยู่จริง

ถ้า additionality อ่อน เส้นฐาน(baseline)ถูกปั้นให้สูงเกินจริง หรือช่วงเครดิตถูกออกแบบเพื่อเพิ่มจำนวนเครดิตมากกว่าความเป็นจริง ต่อให้ปรับบัญชีครบ อนุญาตถูกต้อง ITMO (Internationally Transferred Mitigation Outcomes คือผลลัพธ์การลด/กักเก็บก๊าซเรือนกระจกที่ถูกโอนข้ามประเทศภายใต้ Article 6.2 ของความตกลงปารีสเพื่อให้อีกประเทศหนึ่งนำไป นับรวมกับเป้าหมาย NDC ของตนได้) ก็ยังเป็นเพียงกระดาษได้ กติกาที่ป้องกันการนับซ้ำของสิ่งที่ไม่จริงไม่ได้ทำให้สิ่งนั้นกลายเป็นการลดการปล่อยจริง

การประเมินชี้ชัดว่าความเป็นธรรม (equity) เป็นจุดอ่อนรุนแรงที่สุด โดยเฉพาะ Article 6.2 ซึ่งสำคัญมากสำหรับไทย เพราะ Article 6 มักถูกขายว่าเป็น “เงินทุนเพื่อการพัฒนา” แต่หากไม่มีหลักประกันสิทธิ การแบ่งปันผลประโยชน์ และกลไกการร้องเรียนที่เข้าถึงได้ Article 6 สามารถกลายเป็นรูปแบบใหม่ของความไม่เป็นธรรมโครงการและนโยบายถูกออกแบบให้ตอบโจทย์ผู้ซื้อจากภายนอก ขณะที่ชุมชนและแรงงานเป็นฝ่ายรับความเสี่ยง ผลกระทบ และความเปลี่ยนแปลง

ประสบการณ์ทั่วโลกชี้ว่าคาร์บอนเครดิตหลายโครงการนำไปสู่ความขัดแย้งเรื่องที่ดิน สิทธิในทรัพยากร การยินยอมของชุมชน และการกระจายผลประโยชน์ที่ไม่เท่าเทียม แม้ Article 6.4 จะดูดีกว่าในเชิงโครงสร้าง แต่ก็ยังต้องยกระดับการคุ้มครองสิทธิโดยเฉพาะเรื่อง “การยินยอม” และ “การโยกย้ายถิ่นฐาน” และต้องทำให้กลไกร้องเรียนใช้ได้จริง ไม่ใช่มีไว้ในเอกสารเท่านั้น

คาร์บอนเครดิตกลับมาเป็นกระแสอีกครั้ง ภายใต้ Article 6 ของความตกลงปารีส ประเทศต่าง ๆ สามารถซื้อขายผลลัพธ์การลดก๊าซเรือนกระจกและนำไปอ้างเป็นความก้าวหน้าในการบรรลุเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศของตนได้ ในทางทฤษฎี กลไกนี้อาจช่วยลดต้นทุน เร่งการถ่ายทอดเทคโนโลยี และระดมเงินทุนได้ แต่การประเมินกติกา Article 6 ล่าสุด นี่คือสัญญาณเตือนมากกว่าข่าวดี เพราะกติกาโดยเฉพาะ Article 6.2 ที่เป็นการซื้อขายแบบทวิภาคียังไม่เข้มแข็งพอจะรับประกันความถูกต้องเชิงสิ่งแวดล้อม ความโปร่งใส ความรับผิดรับชอบและความเป็นธรรมได้จริง

สำหรับประเทศไทย นี่เกี่ยวข้องโดยตรงกับทิศทางการออกกฎหมายและนโยบายในมือของเรา ไม่ว่าจะเป็นร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การออกแบบระบบซื้อขายสิทธิการปล่อย (ETS) การวางบทบาทของ T-VER และ “Premium” และการเจรจาดีล Article 6 แบบทวิภาคี คำถามคือไทยจะปกป้องผลประโยชน์ของประเทศ ประชาชน และความน่าเชื่อถือของตัวเองได้แค่ไหน

Article 6 มีสองแนวทางหลัก: Article 6.2 (การซื้อขายผลลัพธ์แบบทวิภาคีหรือพหุภาคีที่กระจายอำนาจ กำกับดูแลหลวม) และ Article 6.4 (กลไกที่มีการกำกับดูแลจากส่วนกลางมากกว่าภายใต้โครงสร้างของ UN) การประเมินชี้ว่า Article 6.2 มีคะแนนต่ำในเกณฑ์ด้านความน่าเชื่อถือหลายด้าน เพราะระบบพึ่งพาการกำหนดกติกาและการตัดสินใจโดยรัฐเป็นหลัก ขณะที่การกำกับดูแลส่วนกลางยังจำกัด กล่าวแบบตรงไปตรงมาคือ รัฐบาลสองฝ่ายสามารถตกลงกันซื้อขาย เขียนเอกสารให้ครบ แล้วสุดท้ายอาจกลายเป็นการเคลื่อนย้ายการลดการปล่อยที่ไม่ใช่การลดจริง ไม่ได้เพิ่มขึ้นจากเดิม หรือไม่ยั่งยืน นี่ไม่ใช่ความบกพร่องเล็กๆ น้อยๆ แต่เป็นโครงสร้างของระบบ

ความเสี่ยงชัดมากคือถ้ากิจกรรมลดการปล่อยนั้นจะเกิดขึ้นอยู่แล้ว ไม่ว่าจะด้วยนโยบายชาติ แนวโน้มเศรษฐกิจ หรือการลงทุนสาธารณะ การนำสิ่งนั้นมาสร้างเครดิตเพื่อส่งออกจึงไม่ใช่การเพิ่มการลดการปล่อย แต่เป็นการทำบัญชีให้ดูสวย ผู้ซื้อได้อ้างความก้าวหน้า ผู้ขายได้เงิน แต่สภาพภูมิอากาศไม่ได้ประโยชน์เพิ่ม

ยิ่งไปกว่านั้น Article 6.2 ยังมีบทลงโทษที่บังคับใช้ได้จริงน้อยมาก ทำให้ความเสี่ยงหลักกลายเป็นเพียงความเสียหายด้านภาพลักษณ์ ซึ่งไม่ใช่มาตรการคุ้มครองด้านสภาพภูมิอากาศ

ผู้สนับสนุน Article 6 มักหยิบ Corresponding adjustment มาเป็นคำตอบเรื่องการนับซ้ำ (double counting) จริงอยู่ที่การบังคับให้มีการปรับบัญชีสำหรับการโอนคาร์บอยเครดิตที่ได้รับอนุญาตถือว่าดีกว่าตลาดคาร์บอนสมัครใจที่เคยเต็มไปด้วยการอ้างซ้ำ แต่ต้องย้ำว่า Corresponding adjustment แก้ได้เพียงปัญหาเดียวคือไม่ให้ คาร์บอนเครดิตหนึ่งตันถูกนับสองครั้ง

แต่มันไม่ได้แก้ปัญหาที่อันตรายกว่าคือการนับคาร์บอนเครดิตที่ไม่มีอยู่จริง

ถ้า additionality อ่อน เส้นฐาน(baseline)ถูกปั้นให้สูงเกินจริง หรือช่วงเครดิตถูกออกแบบเพื่อเพิ่มจำนวนเครดิตมากกว่าความเป็นจริง ต่อให้ปรับบัญชีครบ อนุญาตถูกต้อง ITMO (Internationally Transferred Mitigation Outcomes คือผลลัพธ์การลด/กักเก็บก๊าซเรือนกระจกที่ถูกโอนข้ามประเทศภายใต้ Article 6.2 ของความตกลงปารีสเพื่อให้อีกประเทศหนึ่งนำไป นับรวมกับเป้าหมาย NDC ของตนได้) ก็ยังเป็นเพียงกระดาษได้ กติกาที่ป้องกันการนับซ้ำของสิ่งที่ไม่จริงไม่ได้ทำให้สิ่งนั้นกลายเป็นการลดการปล่อยจริง

ประสบการณ์ทั่วโลกชี้ว่าคาร์บอนเครดิตหลายโครงการนำไปสู่ความขัดแย้งเรื่องที่ดิน สิทธิในทรัพยากร การยินยอมของชุมชน และการกระจายผลประโยชน์ที่ไม่เท่าเทียม

อนาคตสภาพภูมิอากาศของไทยจะถูกตัดสินไม่ใช่จากตัวเลขการซื้อขายคาร์บอนเครดิต แต่จากการตัดสินใจทางการเมืองว่าไทยจะ ลดการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล เร่งพลังงานหมุนเวียนที่สะอาด เป็นธรรมและกระจายศูนย์ ลดความต้องการพลังงานด้วยประสิทธิภาพและคุ้มครองผู้คนผ่านการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม รวมถึงแนวทาง non-market approaches ที่สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมโดยไม่ต้องเปลี่ยนนโยบายสาธารณะให้เป็นปริมาณคาร์บอนเครดิตที่ซื้อขายกันในตลาด