ตลาดคาร์บอนแห่งแคลิฟอร์เนียมาถึงจุดเปลี่ยนสำคัญ

มันเปรียบเสมือนเสียงไซเรนเตือนภัย ผลการประมูลโควตาคาร์บอนครั้งล่าสุดของรัฐแคลิฟอร์เนีย ซึ่งเผยแพร่เมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม แสดงให้เห็นว่าราคาตกลงไปแตะระดับต่ำสุด ในแต่ละไตรมาส บริษัทต่างๆ จะต้องซื้อเครดิตเพื่อครอบคลุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ความต้องการที่อ่อนแอและรายได้จากการประมูลที่ลดลง ถือเป็นข่าวร้ายสำหรับฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งกำลังพยายามอุดช่องว่างงบประมาณมูลค่า 12,000 ล้านดอลลาร์ การประมูลที่ซบเซายังสะท้อนถึงความไม่มั่นใจของภาคธุรกิจว่าระบบ “cap-and-trade” ของแคลิฟอร์เนีย—ซึ่งเป็นตลาดคาร์บอนขนาดใหญ่อันดับสี่ของโลก—จะยังคงมีอยู่ต่อไปหรือไม่

อเมริกาถือว่าล้าหลังในการกำหนดราคาคาร์บอน ครั้งสุดท้ายที่สภาคองเกรสพิจารณา (แต่ไม่ได้รับรอง) แผน cap-and-trade ในระดับชาติจริงจังนั้น บารัค โอบามา เพิ่งเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดี และเลดี้ กาก้า กำลังทัวร์คอนเสิร์ตครั้งแรกของเธอ บางรัฐ ส่วนใหญ่เป็นรัฐที่พรรคเดโมแครตครองอำนาจ ได้เดินหน้าเชิงรุกมากกว่า กลุ่มรัฐฝั่งตะวันออกได้ก่อตั้งโครงการซื้อขายสิทธิการปล่อยมลพิษสำหรับภาคพลังงานตั้งแต่ปี 2005 แคลิฟอร์เนียเปิดตลาดคาร์บอนครอบคลุมทั้งเศรษฐกิจในปี 2013 วอชิงตันตามมาในปี 2023 แต่ราคาที่ร่วงลงของแคลิฟอร์เนียกำลังบ่งชี้ถึงปัญหา นโยบายใหม่ๆ ที่กำลังถกเถียงกัน (หรือไม่) ในสภานิติบัญญัติฝั่งตะวันตกในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า อาจเป็นตัวชี้ชะตาว่ารัฐอื่นๆ จะก้าวเข้าสู่ตลาดคาร์บอนที่บูรณาการ หรือระบบตลาดที่มีอยู่จะล่มสลาย ผลลัพธ์จะส่งผลต่อระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของอเมริกาโดยตรง

ปัญหาของระบบ cap-and-trade ในแคลิฟอร์เนียเริ่มต้นมาตั้งแต่วันแรกที่โครงการถือกำเนิด แทนที่จะอนุมัติระบบนี้ให้ดำเนินต่อไปตราบเท่าที่จำเป็นจนกว่าจะบรรลุเป้าหมายการปล่อยคาร์บอนสุทธิเป็นศูนย์—ซึ่งรัฐคาดว่าจะทำได้ภายในปี 2045 (แม้เรื่องนี้จะยังเป็นที่ถกเถียง)—ฝ่ายนิติบัญญัติกลับให้ไฟเขียวเพียงจนถึงปี 2020 ในที่สุดโครงการก็ถูกขยายออกไปจนถึงปี 2030 บริษัทที่กักตุนโควตาคาร์บอนไว้ตั้งแต่ราคายังถูกจึงพากันเลี่ยงไม่เข้าร่วมการประมูลในตอนนี้ เพราะรอดูว่า cap-and-trade จะคงอยู่หรือไม่ “รัฐผลักปัญหาออกไปข้างหน้าแทบจะตลอดทศวรรษ” แดนนี คัลเลนวอร์ด (Danny Cullenward) สมาชิกคณะกรรมการที่ปรึกษาตลาดการปล่อยคาร์บอนอิสระแห่งรัฐแคลิฟอร์เนียกล่าว

กาวิน นิวซัม (Gavin Newsom) ผู้ว่าการรัฐ ต้องการให้มีการต่ออายุ cap-and-trade ผ่านร่างกฎหมายงบประมาณประจำปี ซึ่งต้องผ่านสภานิติบัญญัติภายในกลางเดือนมิถุนายน ความเร่งด่วนของเขาเป็นสิ่งจำเป็น แต่ก็มีคำถามว่าระบบนี้ทำงานได้ดีเพียงใด ซึ่งการต่ออายุแบบเหมาเข่งจะไม่ช่วยแก้ไข เพราะปล่อยให้รายละเอียดส่วนใหญ่เป็นอำนาจของคณะกรรมการทรัพยากรอากาศแห่งแคลิฟอร์เนีย (CARB) ซึ่งเป็นหน่วยงานกำกับมลพิษทางอากาศ ราคาสูงสุดที่เหมาะสมควรอยู่ตรงไหน จึงจะเติมเงินเข้าคลังรัฐได้โดยไม่สร้างภาระเกินไปต่อผู้บริโภค? รัฐควรใช้รายได้จากการประมูลไปกับอะไร? จะจัดการกับเครดิตคาร์บอนชดเชย (offsets) อย่างไร? ฝ่ายนิติบัญญัติกำลังร่างข้อเสนอของตนเอง หากไม่มีใครดำเนินการ CARB ก็อาจพยายามรักษาโครงการเอาไว้ แต่รัฐธรรมนูญแคลิฟอร์เนียมีข้อกำหนดพิเศษ คือต้องได้รับเสียงเห็นชอบ 2 ใน 3 จากสภานิติบัญญัติเพื่อออกกฎหมายภาษีใหม่ หากไม่ผ่าน เงื่อนไขนี้อาจทำให้โครงการเสี่ยงถูกฟ้องร้อง

สิ่งที่เกิดขึ้นในแคลิฟอร์เนียส่งผลต่อส่วนอื่นๆ ของสหรัฐด้วย วอชิงตันกำลังพิจารณาว่าจะเชื่อมโยงตลาดคาร์บอนของตนเข้ากับแคลิฟอร์เนีย ซึ่งปัจจุบันเชื่อมกับควิเบกแล้ว เพราะแคลิฟอร์เนียมีโควตาเหลือเฟือ การเชื่อมระบบจะทำให้ราคาคาร์บอนในวอชิงตันลดลง ส่งผลให้รัฐเอเวอร์กรีน (วอชิงตัน) ขาดรายได้ แต่รายงานของ Resources for the Future ซึ่งเป็นคลังสมองชี้ว่า โดยรวมแล้วปริมาณการปล่อยคาร์บอนในภูมิภาคจะลดลง วอชิงตันเองก็แสวงหาความมั่นคงเช่นกัน ปีที่แล้วมีการลงประชามติให้ยกเลิก cap-and-trade ซึ่งแม้ไม่ผ่าน แต่ก็สร้างความหวาดวิตกให้ฝ่ายที่สนับสนุนมาตรการลดคาร์บอน การเชื่อมโยงกับแคลิฟอร์เนีย “จะทำให้แน่ใจว่า หากมีการโจมตีโครงการเพิ่มเติม ราคาจะไม่ตกฮวบ” อัลตินาย คาราซาปาน (Altinay Karasapan) จาก Climate Solutions องค์กรไม่แสวงผลกำไรในซีแอตเทิลกล่าว

โอเรกอนเป็นรัฐที่เคลื่อนไหวช้าที่สุดในบรรดารัฐฝั่งตะวันตก (Left Coast) ในปี 2019 และ 2020 สมาชิกพรรครีพับลิกันถึงขั้นหนีออกจากอาคารรัฐสภาที่เมืองซาเล็ม เพื่อหลีกเลี่ยงการลงมติในร่างกฎหมาย cap-and-trade หน่วยงานรัฐเริ่มบังคับใช้ข้อจำกัดการปล่อยคาร์บอนในปี 2024 แต่โครงการนี้มีความมั่นคงน้อยกว่า หากเทียบกับการที่มันถูกตราเป็นกฎหมายถาวร เมื่อเดือนที่แล้ว สมาชิกสภานิติบัญญัติหลายคนได้รื้อฟื้นแนวคิดนี้ขึ้นมาอีก

ถ้ามองในแง่ดีสุดๆ ก็พอจะจินตนาการถึงตลาดคาร์บอนแบบบูรณาการทั่วทั้งชายฝั่งตะวันตกได้ ชาวนิวยอร์กก็กำลังถกเถียงกันว่าจะจัดทำระบบของตัวเองหรือไม่ และวันหนึ่งอาจเข้าร่วมกับรัฐอื่นๆ ได้ ยิ่งมีรัฐเข้าร่วมมากเท่าใด พื้นที่เหล่านั้นก็ยิ่งไม่ต้องกังวลเรื่อง “leakage”—การที่บริษัทและตำแหน่งงานย้ายหนีไปอยู่ในรัฐที่ไม่มีราคาคาร์บอน ก่อนที่สิ่งเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ แคลิฟอร์เนียต้องตัดสินใจก่อนว่าตลาดคาร์บอนของตนจะเป็นผู้นำของประเทศ หรือจะปล่อยให้ถดถอยต่อไป