ตลาดมืด – ความลับสกปรกที่ใคร ๆ ก็รู้
มีช่องว่างอย่างมีนัยสำคัญระหว่างโควตาการผลิตแรร์เอิร์ธอย่างเป็นทางการที่รัฐบาลจีนออกให้กับปริมาณการผลิตที่รายงานโดย USGS โดยเชื่อว่าส่วนหนึ่งของช่องว่างนี้มาจากตลาดมืดของแรร์เอิร์ธซึ่งเป็นหนึ่งในหลายๆ พื้นที่สีเทาของอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธ
ห่วงโซ่อุปทานของตลาดมืดยิ่งหมายถึงมลพิษที่รุนแรงขึ้น เนื่องจากผู้ทำเหมืองผิดกฎหมายไม่สนใจกฎเกณฑ์การดำเนินงานหรือมาตรฐานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะมาตรการด้านสิ่งแวดล้อม และไม่มีใครตรวจสอบพวกเขา ผู้ผลิตในตลาดมืดยังใช้วิธีการถลุงและแยกขั้นพื้นฐานแบบดั้งเดิมที่ไม่ทันสมัย ทำให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมมากกว่าเทคโนโลยีใหม่ๆ ของเสียพิษถูกปล่อยออกโดยไม่มีการบำบัดหรือการกำกับดูแลสู่สิ่งแวดล้อมโดยรอบโดยตรง
แรร์เอิร์ธที่ถูกลักลอบออกจากจีนกระจายไปไกลถึงหลายประเทศทั่วโลก นี่คืออาชญากรรมที่ไม่ต่างอะไรจากการค้ายาเสพติดหรือการค้าสัตว์ป่าที่ใกล้สูญพันธุ์ แต่กลับมีมาตรการเพื่อต่อสู้กับตลาดมืดนี้น้อยมาก เมื่อพิจารณาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สังคม การเมือง และเศรษฐกิจ คำถามจึงเกิดขึ้นว่า ใครคือผู้ที่ต้องทนทุกข์? ใครคือผู้ที่ได้ประโยชน์? บริษัทต่างๆ ตระหนักหรือไม่ว่าพวกเขากำลังใช้แรร์เอิร์ธที่ทำเหมืองมาอย่างผิดกฎหมาย?
ท้ายที่สุด เราจะพิจารณาถึง แนวทางที่จะทำให้ระบบความรับผิดชอบและการตรวจสอบย้อนกลับ (accountability & traceability) เข้มแข็งยิ่งขึ้น
การประเมินขนาดตลาดมืดแรร์เอิร์ธของจีน
ตลาดมืดแรร์เอิร์ธเป็นความลับที่ใครๆ ก็รู้ อย่างไรก็ตาม ยังมีข้อมูลจำกัดเกี่ยวกับขนาดของตลาดและมูลค่าที่แท้จริง ไม่เพียงแต่ข้อมูลมีน้อยแต่ยังมีความแตกต่างระหว่างข้อมูลที่มีอยู่ รวมถึงปัญหาด้านการเปรียบเทียบทำให้ยิ่งยากที่จะประเมินขนาดของตลาดมืดได้
หนึ่งในความแตกต่างที่เห็นได้ชัดคือช่องว่างการผลิต 32,980 ตัน ระหว่างข้อมูลของ USGS และข้อมูลทางการของจีน
ตามข้อมูลของ USGS การผลิตแรร์เอิร์ธทั่วโลกในปี 2558 อยู่ที่ 124,000 ตัน เท่ากับในปี 2550 ในช่วงเวลาเดียวกัน USGS รายงานว่าการผลิตแรร์เอิร์ธของจีนลดลง 15,000 ตัน แต่ในข้อมูลทางการของจีนกลับระบุว่า โควตาการผลิตแรร์เอิร์ธของจีน เพิ่มขึ้น 17,980 ตัน ในช่วงเวลาเดียวกัน ดังนั้นจึงเกิดช่องว่าง 32,980 ตัน แม้ว่าตลาดมืดจะถูกมองว่าเป็นสาเหตุหลักของช่องว่างนี้ แต่ก็อาจเกิดจากผู้ผลิตภายในประเทศจีนที่รายงานต่ำกว่าความจริงเพื่อลดการจ่ายภาษีทรัพยากร
ควรสังเกตว่าถึงแม้จะมีช่องว่างดังกล่าว ก็ยังคงมีปัญหาในการเปรียบเทียบอยู่มาก เนื่องจากข้อมูลทางการเพียงอย่างเดียวที่มีความสม่ำเสมอคือ โควตาการผลิตของ MLR ซึ่งเน้นคำว่า “โควตา” ตัวเลขนี้ ไม่ใช่ปริมาณแรร์เอิร์ธที่จีนผลิตจริง แต่เป็นปริมาณสูงสุดที่จีนได้รับอนุญาตให้ผลิต ส่วนปริมาณการผลิตจริงของจีนนั้นยังคงเป็นปริศนา (แม้จะคาดกันว่าน้อยกว่าโควตาอย่างเป็นทางการ) ซึ่งหมายความว่า แม้เมื่อการผลิตต่ำกว่าโควตา สิ่งที่ดูเหมือนการปิดช่องว่าง USGS–จีนในปี 2556 แท้จริงแล้วยังไม่ใช่การปิดช่องว่างจริง แต่เพราะยังมีความแตกต่างอยู่
สถานการณ์ตลาดมืดสำหรับ “สินแร่ทางใต้” (แรร์เอิร์ธดูดซับไอออน – MHREEs) นั้นยิ่งแย่กว่า สมาคมอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธจีนประเมินว่า ในปี 2556 และ 2557ปริมาณอุปทานจริงของสินแร่ทางใต้นั้นมีมากกว่า 50,000 ตัน และ 40,000 ตัน ตามลำดับ ขณะที่โควตาการผลิตที่ MLR กำหนดมีเพียง 17,900 ตัน เท่านั้น ซึ่งบ่งชี้ว่าตลาดมืดอาจมีขนาดใหญ่กว่าตลาดถูกกฎหมายถึง 2.2–2.8 เท่า ข้อมูลที่ขัดแย้งกันยังคงมีอยู่ และไม่สิ้นสุดง่าย ๆ
อีกวิธีหนึ่งในการประเมินขนาดของตลาดมืดคือการเปรียบเทียบข้อมูลการนำเข้าของประเทศต่าง ๆ กับ ข้อมูลศุลกากรของจีน ตามรายงาน “สมุดปกขาว” (White Paper) ของคณะรัฐมนตรีจีนในปี 2555 ระบุว่า ปริมาณผลิตภัณฑ์แรร์เอิร์ธที่นำเข้าจากจีนตามข้อมูลศุลกากรของต่างประเทศ สูงกว่าปริมาณการส่งออกอย่างเป็นทางการของจีนถึง 35%, 59% และ 36% ในปี 2549 ปี 2550 และปี 2551 ตามลำดับ โดยช่องว่างการนำเข้า–ส่งออกนี้พุ่งสูงสุดถึง 120% ในปี 2554
การปราบปรามเหมืองและการลักลอบค้าขายแรร์เอิร์ธของจีน
กลางปี 2553 จีนเริ่มการปราบปรามอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธและตลาดมืด ผลกระทบจากอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธถึงจุดที่ไม่อาจเพิกเฉยได้ จึงถึงเวลาที่ต้องดำเนินการ โดยกระทรวงที่ดินและทรัพยากร (MLR) เริ่มแคมเปญทำความสะอาดเหมืองแรร์เอิร์ธที่ไม่มีใบอนุญาตเป็นเวลา 5 เดือน
“เป้าหมายของการปราบปรามของเราคือการทำเหมืองผิดกฎหมายและการทำเหมืองเกินกว่าโควตาที่กำหนด” — Jin Yuzhong เจ้าหน้าที่บริหารเหมือง MLR
จากนั้นในเดือนกุมภาพันธ์ 2554 คณะรัฐมนตรีจีน (State Council) ประกาศเสริมความเข้มงวดในการกำกับดูแลอุตสาหกรรมนี้ และมีการเปิดตัวมาตรการและมาตรฐานการปราบปรามเพิ่มเติมตามมา
การโจมตีตลาดมืดครั้งใหญ่ที่สุดเกิดขึ้นในเดือนพฤษภาคม 2554 ในรูปแบบนโยบายแรร์เอิร์ธที่เข้มงวดที่สุดของรัฐบาลจีนคือ “State Council Opinions on Promoting the Sustainable and Health Development of Rare Earth Industry” ตามเอกสารดังกล่าว อุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธกำลัง “ไร้ระเบียบ” มี “การเสื่อมโทรมทางนิเวศและสิ่งแวดล้อม” และการขยายตัวแบบ “ไร้การควบคุมและการลักลอบค้าขายที่แพร่หลาย” หกเดือนต่อมา MIIT, MLR, กระทรวงคุ้มครองสิ่งแวดล้อม (MEP) และกรมศุลกากรทั่วไปร่วมกันเปิดปฏิบัติการปราบปรามอุตสาหกรรมและการลักลอบค้าขาย
การปราบปรามส่งผลให้มีการยึดและจับกุมหลายครั้ง โดยบางครั้งเกิดขึ้นในเขตการผลิตหลัก เช่น เป่าตู้ (Baotou) มองโกเลียใน และ กานโจว (Ganzhou) หลายกรณีแรร์เอิร์ธถูกผสมกับแร่ชนิดอื่นหรือวัตถุดิบ และมีเพียงแร่บางส่วนที่ถูกประกาศต่อศุลกากร
ข้อบกพร่องด้านกฎระเบียบในอุตสาหกรรม ก็ถูกจัดการด้วยแคมเปญพิเศษ ตามรายงาน สมุดปกขาว (White Paper) ของคณะรัฐมนตรีในปี 2555 มีคดีการสำรวจและทำเหมืองผิดกฎหมายมากกว่า 600 กรณี ถูกตรวจสอบและแก้ไข โดยมากกว่า 100 คดี ถูกส่งดำเนินการต่อ มีเหมือง 13 แห่ง และโรงถลุง-แยก 76 แห่ง ถูกสั่งให้หยุดการผลิตเพื่อแก้ไข
การปราบปรามยังไม่สิ้นสุด ในเดือนสิงหาคม 2558 MIIT ได้ประกาศว่าจะเพิ่มความเข้มข้นในการหยุดการผลิตและการขายแรร์เอิร์ธที่ผิดกฎหมาย และในเดือนธันวาคม 2558 จีนประกาศแผนจัดตั้งระบบการรับรอง (certification system)
เนื่องจากจีนเป็นผู้ผลิตแรร์เอิร์ธรายใหญ่ที่สุดของโลกจึงปลอดภัยที่จะสันนิษฐานว่าจีนก็คือผู้ผลิตแรร์เอิร์ธผิดกฎหมายรายใหญ่ที่สุดเช่นกัน ประเทศต่างๆ เช่น ญี่ปุ่น สหรัฐฯ สหภาพยุโรป เกาหลีใต้ และเวียดนาม ต่างได้รับประโยชน์จากตลาดมืดนี้ จีนไม่สามารถต่อสู้กับตลาดมืดได้เพียงลำพัง ประเทศและบริษัทที่ได้ประโยชน์เหล่านี้ต้องมีบทบาทเช่นกัน คำถามคือ พวกเขากำลังลงมือทำหรือไม่?
หน่วยงานและประเทศต่างๆ ทั่วโลกล้มเหลวในการจัดการการค้าผิดกฎหมายและการลงโทษผู้ได้รับประโยชน์
เช่นเดียวกับตลาดมืดอื่นๆ ตลาดมืดแรร์เอิร์ธถูกขับเคลื่อนด้วยอุปสงค์ แต่ประเด็นนี้ได้รับความสนใจน้อยกว่าและเมื่อถูกหยิบยกขึ้นมาก็มักจะ “ติดขัด” อยู่ที่ปัญหาสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติและข้อพิพาททางการค้า กิจกรรมการลักลอบข้ามชาติของแรร์เอิร์ธยังไม่เคยถูกจัดการโดย WTO และก็ไม่ได้ถูกกำกับโดยสำนักงานสหประชาชาติว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรม (UNODC)
มีสามปัจจัยหลักที่ทำให้เกิดความล้มเหลวนี้ :
- แรร์เอิร์ธไม่ใช่สินค้าโภคภัณฑ์ (commodity) จึงไม่มีกฎระเบียบควบคุมในระดับโลก
- ปริมาณการใช้แรร์เอิร์ธแม้จะสำคัญแต่มีขนาดเล็กเมื่อเทียบกับทรัพยากรอื่น เช่น ในสมาร์ทโฟน แท็บเล็ตใช้เพียงเล็กน้อย รถยนต์ไฟฟ้าใช้ราว 30 กิโลกรัม(ใน Toyota Prius) และกังหันลมใช้ 171 กิโลกรัมต่อกำลังการผลิตติดตั้ง 1 เมกะวัตต์ ซึ่งยังถือว่าน้อยมากเมื่อเทียบกับถ่านหินที่ใช้ผลิตพลังงาน อุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธถูกเรียกว่า “วิตามินของอุตสาหกรรม” เพราะใช้เพียงเล็กน้อยก็ส่งผลมากทำให้การลักลอบเป็นไปได้ง่ายและตรวจจับได้ยาก
- เป็นลักษณะใหม่ของอาชญากรรมด้านสิ่งแวดล้อมที่เพิ่งได้รับความสนใจในระดับโลก แต่โครงสร้างธรรมาภิบาลสากลยังล้าหลังเมื่อเทียบกับอาชญากรรมข้ามชาติแบบดั้งเดิม เช่น การค้ายาเสพติดหรือการค้าอาวุธ
ตลาดมืดแรร์เอิร์ธมีความคล้ายคลึงกับการค้าสัตว์ป่าอย่างผิดกฎหมาย ในจีนซึ่งเป็นประเทศต้นทาง พ่อค้าจะรวบรวมแรร์เอิร์ธจากเหมืองผิดกฎหมายแล้วขายให้พ่อค้าคนกลางซึ่งจัดการเรื่องการขนส่ง ใบอนุญาตปลอม และเรื่องอื่นๆ เมื่อถึงประเทศปลายทาง พ่อค้าคนกลางจะถ่ายโอนและขายต่อผลิตภัณฑ์แรร์เอิร์ธไม่ว่าจะเป็นสินแร่ ธาตุหรือสารเข้มข้น
การทุจริตเกิดขึ้นตลอดห่วงโซ่นี้ แต่ต่างจากการต่อต้านการลักลอบงาช้างหรือเขาแรด ยังไม่มีการจัดการใดๆ ต่อการค้าตลาดมืดแรร์เอิร์ธซึ่งถูกมองข้าม แม้ในการรณรงค์ต่อต้านงาช้างก็ยังสามารถยึดงาช้างผิดกฎหมายได้เพียง 10% เท่านั้น ตามข้อมูลขององค์การตำรวจสากล (Interpol) ด้วยการขาดความสนใจ ตลาดมืดแรร์เอิร์ธจึงมีแนวโน้มจะดำเนินต่อไป และอาจเติบโตมากขึ้นตามความต้องการที่สูงขึ้น
ในปี 2556 UNODC เผยแพร่รายงานการประเมินภัยคุกคาม “Transnational Organized Crime in East Asia and the Pacific” ซึ่งระบุ 4 ประเภทของอาชญากรรมข้ามชาติ ได้แก่ 1) การค้ามนุษย์และการลักลอบผิดกฎหมาย, 2) ยาเสพติดและอาชญากรรม, 3) มลพิษทรัพยากร และ 4) การลักลอบค้าสินค้า แต่การลักลอบแร่ เช่น แรร์เอิร์ธ กลับไม่ถูกบรรจุไว้ในบัญชีเฝ้าระวังของ UNODC
ในทางกลับกัน “Conflict minerals” จากลุ่มน้ำคองโกถูกตรวจสอบโดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) และแบรนด์ไอทีชั้นนำ เช่น Intel, Apple และบริษัทอื่น ๆ ได้ลงนามในพันธสัญญา Conflict-Free Minerals ทำไมจึงเกิดความแตกต่างเช่นนี้?
UNODC สรุปไว้ในการประเมินอาชญากรรมเกี่ยวกับทรัพยากรว่า “ภัยคุกคามนี้ข้ามพรมแดนและบ่อนทำลายมรดกสิ่งแวดล้อมของโลก ดังนั้นจึงเป็นอาชญากรรมที่มีความสำคัญในระดับนานาชาติ แต่กลับมักถูกจัดการอย่างเบาบางภายใต้กฎหมายท้องถิ่น”
ในเดือนมิถุนายน 2016 UNEP และ Interpol ออกรายงานที่ระบุว่า การลักลอบแรร์เอิร์ธเป็นอาชญากรรมด้านสิ่งแวดล้อม โดยแรร์เอิร์ธถูกจัดอยู่ในหมวด “การสกัดและการค้าขายแร่ผิดกฎหมาย” ร่วมกับทองคำและเพชร โดยผลกระทบรวมถึงการหมดไปของทรัพยากร ความท้าทายต่อการดำรงชีพ และการสูญเสียวัตถุดิบของอุตสาหกรรมท้องถิ่น
สิ่งที่น่าขันคือจีนซึ่งมักถูกกล่าวหาว่าเป็น “นักล่าทรัพยากร” และถูกตำหนิว่าเป็น “ลัทธิล่าอาณานิคมใหม่” (neo-colonialism) ในแอฟริกาหรืออเมริกาใต้ กลับถูกละเลยเมื่อพูดถึงการที่ประเทศอื่นๆ เอาเปรียบทรัพยากรของจีน นี่เป็นกรณีของมาตรฐานสองชั้นหรือไม่? มุมมองที่สมดุลมากกว่านี้ควรพิจารณาไม่เพียงแค่การไหลเข้าของทรัพยากรจีนเท่านั้น แต่รวมถึงการไหลออกและแนวปฏิบัติของห่วงโซ่อุปทานของบรรษัทข้ามชาติด้วย
ราคาต่ำ & ความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมสูง หล่อเลี้ยงตลาดมืด
เป็นเวลาหลายทศวรรษที่แรร์เอิร์ธจากตลาดมืดไหลเข้าสู่อุตสาหกรรมการผลิตอย่างต่อเนื่อง “อุปทานส่วนเกิน” นี้เองที่ทำให้ราคาต่ำลง ในระหว่างข้อพิพาท WTO เจ้าหน้าที่จีนโต้แย้งว่าแรร์เอิร์ธถูกขายในราคาที่ต่ำเกินไปจนเรียกได้ว่าเป็น “ราคากะหล่ำปลี”
เนื่องจากแรร์เอิร์ธที่ทำเหมืองอย่างผิดกฎหมายไม่ได้อยู่ภายใต้ระบบตรวจสอบใด ๆ พวกมันจึงเลี่ยงทั้ง ภาษีทรัพยากร ค่าชดเชยทรัพยากรแร่ ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) และค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ทำให้ถูกกว่าที่ทำเหมืองถูกกฎหมายมาก
ตั้งแต่วันที่ 1 มิถุนายน 2555 เป็นต้นมา แรร์เอิร์ธออกไซด์ (REOs) และผลิตภัณฑ์ที่ผ่านการแยกแล้วทั้งหมดถูกกำหนดให้ต้องมี ใบแจ้งหนี้เพื่อตรวจสอบ VAT วิธีนี้ถูกออกแบบมาเพื่อสะท้อนต้นทุนจริง ซึ่งจะช่วยยกระดับราคาที่ต่ำและต่อสู้กับตลาดมืด ตามข้อมูลของสมาคมอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธจีน แร่ที่ทำเหมืองผิดกฎหมายหนึ่งตันมีต้นทุนเฉลี่ย 100,000 หยวน ขณะที่ราคาตลาดต่อหนึ่งตันในกานโจวเมื่อกันยายน 2557 อยู่ที่ 160,000–170,000 หยวน หรือแพงกว่าประมาณ 60–70%
กลุ่มอุตสาหกรรมอย่างสมาคมแรร์เอิร์ธจีนผลักดันให้เพิ่มโควตาการผลิตโดยให้เหตุผลว่ากิจกรรมการทำเหมืองผิดกฎหมายเกิดจากความไม่สมดุลระหว่างอุปสงค์และอุปทาน ความต้องการมากกว่าซัพพลาย หากเพิ่มโควตาการผลิตที่ถูกกฎหมายก็จะช่วยลดความจำเป็นในการพึ่งตลาดมืด อย่างไรก็ตาม มุมมองนี้มักละเลยเรื่องผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจากการเพิ่มโควตา
บางทีสิ่งที่สำคัญกว่าการเพิ่มโควตาคือการปรับปรุงระบบการตรวจสอบย้อนกลับ (traceability) ของแรร์เอิร์ธ? เพราะความโปร่งใสที่ดีขึ้นย่อมทำให้ตลาดมืดดำเนินการได้ยากขึ้น
การทำเหมืองผิดกฎหมายและตลาดมืดหมายถึงความทุกข์ยากระยะยาวของประเทศ จีนไม่ได้รับผลตอบแทนที่สมควรทางการเงินสำหรับทรัพยากรแรร์เอิร์ธเชิงยุทธศาสตร์ของตน เพราะถูกขายในราคาต่ำเกินไป ที่เลวร้ายกว่านั้นคือ สุขภาพของประชาชนตกอยู่ในความเสี่ยงและสิ่งแวดล้อมได้รับความเสียหาย
เรียบเรียงจาก RARE EARTHS: SHADES OF GREY : Can China Continue To Fuel Our Global Clean & Smart Future.
Lead author: Hongqiao Liu
Editor: Dawn McGregorOther
Contributors: Debra Tan & Feng Hu
Infographics: Charmaine Chang
Published: June 2016
Taragraphies 