สิทธิในอากาศดี และระบบตรวจสอบย้อนกลับ คือหัวใจสำคัญเพื่อต่อกรวิกฤตฝุ่นพิษอาเซียนตอนบน

หลายปีก่อน ผมให้ความเห็นว่าคุณภาพอากาศในกรุงเทพฯ และปริมณฑลที่เลวร้ายลงในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่งของปีนั้นส่วนหนึ่งได้รับผลมากบ้างน้อยบ้างจากแบบแผนการกระจายตัวของ haze pollution ที่มาจากกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับ commodity-driven deforestation ในกัมพูชา

หลังจากความเห็นดังกล่าวนี้เผยแพร่ผ่านสื่อ หน่วยงานรัฐหน่วยหนึ่งก็รันโมเดลเพื่อยืนยันว่า haze pollution จากกัมพูชายังไงก็มาไม่ถึงกรุงเทพฯ หรอก

แต่หลักฐานเชิงประจักษ์แสดงให้เห็นแล้วว่า haze pollution knows no border

ใน Editor Note นี้ ตั้งข้อสังเกตต่อกรณีที่นายกรัฐมนตรีแพทองธาร รวมถึงนายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีกลาโหม ชี้แจงต่อสื่อมวลชนว่า ฝุ่น PM 2.5 เป็นปัญหาระดับนานาชาติต้องหารือร่วมกัน กำชับ กำลังพลยุทโธปกรณ์ช่วยแก้ไฟป่า และมาตรการต่างๆ ที่มีอยู่ในขณะนี้ว่าเป็นแนวทางที่จะช่วยต่อกรกับวิฤตฝุ่นพิษข้ามแดนในเขตอาเซียนตอนบนหรือไม่อย่างไร โดยจะเน้นประเด็นวิกฤตมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนจากกัมพูชา

วิกฤตฝุ่นพิษข้ามแดนอาเซียนตอนบน

อาเซียนตอนบนประกอบด้วย 5 ประเทศคือ ไทย กัมพูชา สปป.ลาว เวียดนามและเมียนมา ลักษณะทางภูมิศาสตร์ที่โดดเด่นคือการมีแม่น้ำโขง สายน้ำนานาชาติที่เชื่อมโยงทั้ง 5 ประเทศเข้าด้วยกัน คำว่า Greter Mekong Sub-region ก็นำมาใช้เรียกเป็นตัวแทนของพื้นที่ในภูมิภาคนี้

การรวบรวมข้อมูลอย่างเป็นระบบ (ปริมาณฝน จุดความร้อน ความเข้มข้นของการเกิดไฟ และการสังเกตการณ์ฝุ่นโดย ศูนย์เชี่ยวชาญด้านอุตุนิยมวิทยาแห่งอาเซียน (ASEAN Specialised Meteorological Centre: ASMC) นับตั้งแต่ปี 2563 เป็นต้นมา แสดงให้เห็นถึงวิกฤตฝุ่นพิษข้ามแดนในเขตอาเซียนตอนบนในช่วงเดือนมกราคมถึงมีนาคมของทุกๆ ปีที่ต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน

สัมปทานที่ดิน เหมืองแร่ ไฟป่าและฝุ่นพิษข้ามแดนในกัมพูชา

ข้อมูลที่เก็บรวบรวมล่าสุดจนถึงเดือนกันยายน 2567 รัฐบาลกัมพูชาให้เปิดสัมปทานให้กลุ่มทุนเอกชนทั้งในและต่างประเทศเช่าพื้นที่ทำเกษตรแปลงใหญ่ (Economic Land Concessions : ELCs) รวมกัน 330 แปลง คิดเป็นพื้นที่ 2,247,361 เฮกตาร์ หรือ 14,046,006.25 ไร่ (ประมาณ 12% ของพื้นที่ประเทศกัมพูชา หรือมากกว่าพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ทั้งจังหวัด) นอกจากกลุ่มทุนในกัมพูชาที่เช่าสัมปทานที่ดินแล้วยังมีกลุ่มทุนจากจีน เวียดนาม สิงคโปร์ มาเลเซีย ไทย เกาหลีในสัดส่วนที่หลดหลั่นกันไป

ราวครึ่งหนึ่งของแปลงสัมปทานเป็นพื้นที่ปลูกยางพารา ที่เหลือเป็นพื้นที่ปลูกอ้อย ไม้สำหรับทำเยื่อและกระดาษ มันสำปะหลัง และปาล์มน้ำมัน พื้นที่สัมปทานเหล่านี้ได้สร้างความขัดแย้งทางสังคม ในเดือนพฤษภาคม ปี 2555 นายกรัฐมนตรีได้ลงนามในคำสั่งที่ประกาศระงับการให้สัมปทานที่ดินเพื่อเศรษฐกิจ (Economic Land Concessions – ELCs) ฉบับใหม่ คำสั่งดังกล่าวยังได้ประกาศให้มีการตรวจสอบสัมปทานที่ดินอย่างเป็นระบบ ซึ่งจนถึงปัจจุบันยังไม่สามารถแก้ไขข้อพิพาทเกี่ยวกับที่ดินที่เกี่ยวข้องกับสัมปทานเหล่านี้ได้ จนถึงปัจจุบัน รัฐบาลยังไม่ได้เปิดเผยข้อมูลอย่างครบถ้วนเกี่ยวกับขอบเขตการแจกจ่ายที่ดินขนาดใหญ่ หรือที่ตั้งที่แน่นอนของพื้นที่ 2.1 ล้านเฮกตาร์ของที่ดินกัมพูชาที่อยู่ภายใต้สัมปทานที่มีอยู่

ในกรณีของพื้นที่สัมปทานเหมืองแร่ ภาคการทำเหมืองในกัมพูชาส่วนใหญ่ยังไม่ได้รับการพัฒนา และกิจการเหมืองที่ดำเนินการอยู่นั้นมักเป็นเหมืองขนาดเล็กที่ผลิตวัสดุก่อสร้าง เช่น ศิลาแลง หินอ่อน หินแกรนิต หินปูน กรวด และทราย นอกจากนี้ยังมีนักขุดแร่แบบพื้นบ้านหลายพันคนที่ขุดหาทองคำและอัญมณี โดยมักจะทำเป็นงานตามฤดูกาลหรือพาร์ทไทม์

ในปัจจุบันยังไม่มีการสกัดแร่ในระดับอุตสาหกรรม แม้ว่าจะมีการออกใบอนุญาตสำรวจแร่ให้แก่บริษัทเหมืองแร่จำนวนมาก และบางแห่งได้รายงานการค้นพบแหล่งทองคำที่มีแนวโน้มดี กฎหมายเหมืองแร่ระบุว่าการทำเหมืองใน “แหล่งวัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ และมรดกของชาติ” เป็นสิ่งต้องห้าม และกิจกรรมเหมืองแร่ในพื้นที่ “ที่ได้รับการคุ้มครอง สงวนไว้ หรือจำกัด” สามารถดำเนินการได้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุญาตเป็นลายลักษณ์อักษรจากหน่วยงานที่รับผิดชอบ กฎหมายป่าไม้ปี 2545 อนุญาตให้ทำเหมืองภายในพื้นที่ป่าถาวรได้ อย่างไรก็ตาม กิจการเหมืองที่เสนอจะต้องผ่านการ “ศึกษาประเมินผลล่วงหน้า” โดยกระทรวงเกษตร ป่าไม้ และการประมง (MAFF) ความถูกต้องตามกฎหมายของการทำเหมืองในพื้นที่ที่ชนพื้นเมืองดูแลแบบดั้งเดิมยังคงต้องการความชัดเจนเพิ่มเติม

ข้อมูลจาก Global Forest Watch ระบุว่า กัมพูชาเป็นหนึ่งในประเทศที่มีอัตราการทำลายป่าไม้เร็วที่สุดในโลก ในภาพรวมของประเทศ ภูมิทัศน์ที่มีป่าไม้หนาแน่น  —รวมถึงในพื้นที่ป่าอนุรักษ์—ถูกแผ้วถางเพื่อเป็นพื้นที่สวนยางและอุตสาหกรรมตัดไม้ขนาดใหญ่

ระหว่างปี 2544 และ 2557 อัตราการสูญเสียพื้นที่ป่าไม้ต่อปีในกัมพูชาเพิ่มขึ้นร้อยละ 14.4 หรืออีกนัยหนึ่งกัมพูชาสูญเสียป่าไม้รวมกัน 1.44 ล้านเฮกตาร์ หรือ 14,400 ตารางกิโลเมตร

การวิจัยโดยห้องปฏิบัติการ Global Land Analysis and Discover(GLAD) ที่ University of Maryland พบว่า การเปลี่ยนแปลงราคายางในตลาดโลก และ การขยายตัวอย่างมากของการเช่าสัมปทานพื้นที่ มีบทบาทสำคัญในการเร่งให้มีอัตราการทำลายป่าอย่างรวดเร็วมากขึ้นในกัมพูชา รัฐบาลกัมพูชาเปิดให้มีการเช่า พื้นที่สัมปทาน แก่นักลงทุนในประเทศและต่างประเทศเพื่อกิจการเกษตรกรรม การผลิตไม้ซุงและอื่นๆ โดยอัตราการสูญเสียป่าไม้ในพื้นที่เช่าสัมปทานเหล่านี้สูงกว่าพื้นที่อื่นๆ ร้อยละ 29-105

ระหว่างเดือนมกราคมถึงมีนาคมของทุกปี เป็นช่วงการเกิดไฟทั่วทั้งพื้นที่ต่างๆ ในอาเซียนตอนบน ช่วงเวลาดังกล่าวนี้มีอากาศแห้งซึ่งเป็นเงื่อนไขที่พอเหมาะในการเกิดไฟ โดยพื้นที่การเกิดไฟที่โดดเด่นหนึ่งในนั้นก็คือกัมพูชา การวิเคราะห์โดยการตรวจจับจุดความร้อนจำนวนมากในกัมพูชาโดยภาพถ่ายดาวเทียมชี้ให้เห็นถึงความเชื่อมโยงกับพื้นที่ป่าไม้ที่สูญเสียไป(forest cover loss) ไฟที่เกิดมากขึ้นในแต่ละปี พื้นที่ป่าไม้ก็สูญเสียมากตามไปด้วย

กฎหมายมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนสำหรับอาเซียนตอนบน?

เราจะประยุกต์ใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน ปี 2557 (Transboundary Haze Pollution Act – THPA) ของสิงคโปร์เพื่อต่อกรกับวิกฤตฝุ่นพิษในอาเซียนตอนบนได้หรือไม่อย่างไร

คำตอบแรกอยู่ที่ “ภาวะผู้นำทางการเมือง” ของประเทศอาเซียนตอนบน ว่าจะทะลุทะลวง “ธรรมเนียมปฏิบัติที่เคร่งครัดต่อหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในรัฐสมาชิกอื่นในอาเซียน” ซึ่งเป็นอุปสรรคในการให้ความร่วมมือ การจัดการ รวมทั้งการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นภายในภูมิภาคหรือไม่อย่างไร?

รัฐสภาสิงคโปร์ได้แสดงให้เห็นเป็นตัวอย่างในเรื่องนี้ เพื่อปกป้องสุขภาพอนามัยของชาวสิงคโปร์ Transboundary Haze Pollution Act คือกลไกทางกฏหมายที่ทะลุลวงธรรมเนียมปฏิบัติที่เคร่งครัดต่อหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในรัฐสมาชิกอื่นในอาเซียน

นอกจากนี้ กฎหมาย Transboundary Haze Pollution Act – THPA ที่สิงคโปร์ริเริ่มได้มุ่งเป้าไปที่บริษัท ไม่ใช่ประเทศ โดยการยกระดับบรรทัดฐานของแบบจำลองธุรกิจ เช่น ในปี 2558 สำนักงานสิ่งแวดล้อมแห่งชาติของสิงคโปร์ (National Environment Agency – NEA) ได้ออกประกาศทางกฎหมายต่อบริษัทอินโดนีเซีย 6 แห่งที่ถูกสงสัยว่ามีส่วนทำให้เกิดไฟป่าบนที่ดินของพวกเขา ซึ่งส่งผลให้เกิดมลพิษหมอกควันในสิงคโปร์ การออกประกาศเหล่านี้เป็นการใช้กฎหมาย THPA โดยตรงเพื่อให้บริษัทรับผิดชอบต่อมลพิษข้ามพรมแดน

รัฐบาลและรัฐสภาไทยพร้อมหรือไม่ที่จะเป็นผู้นำในเรื่องนี้? แล้วภาคธุรกิจไทยที่ไปลงทุนในประเทศเพื่อนบ้านนั้นพร้อมที่ยกระดับบรรทัดฐานของแบบจำลองธุรกิจของตนหรือไม่?

อีกหนึ่งคำตอบคือความพร้อมในการใช้ระบบตรวจสอบย้อนกลับเพื่อเพื่อป้องปรามบริษัทหรือหน่วยงานทั้งในและนอกสิงคโปร์ไม่ให้ดำเนินกิจกรรมที่ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนที่ส่งผลกระทบต่อประชาชน

ในกรณีนี้ สำนักงานสิ่งแวดล้อมแห่งชาติแห่งสิงคโปร์ (National Environment Agency) และศาลได้รับอำนาจในการขอข้อมูลเกี่ยวกับสัมปทานของบริษัทตามคำร้องขอ รวมถึงข้อมูลเชิงพื้นที่ที่ระบุชื่อบริษัทที่สัมปทานพื้นที่ปลูกปาล์มน้ำมันและไม้โตเร็วสำหรับเยื่อและกระดาษตลอดห่วงโซ่อุปทานโดยไม่ต้องพึ่งพาหน่วยงานของอินโดนีเซีย รวมถึงการจำคุกและ/หรือปรับบริษัทหรือบุคคลที่ก่อมลพิษ หรือบริษัทในเครือและ/หรือซัพพลายเออร์ที่ก่อมลพิษ

ในเขตอาเซียนตอนบน เท่าที่ทราบ เรามีเพียงฐานข้อมูล Economic Land Concessions : ELCs ของกัมพูชา เราสามารถทราบรายชื่อของบริษัทเอกชนในประเทศและต่างประเทศที่เข้ามาสัมปทานที่ดินเพื่อลงทุนเกษตรแปลงใหญ่ ในประเทศไทย ธุรกิจเอกชนรายใหญ่พยายามจะที่สร้างระบบตรวจสอบย้อนกลับสำหรับห่วงโซ่อุปทานของตน แต่ยังมีช่องว่างมหาศาลหากล่าวถึงห่วงโซ่อุปทานที่เชื่อมโยงกับพื้นที่ในรัฐฉาน(เมียนมา) และ สปป.ลาว

หนทางเพื่อต่อกรวิกฤตฝุ่นพิษอาเซียนตอนบนโดยมีพื้นฐานอยู่บนการรับรองสิทธิในอากาศสะอาดยังอีกยาวไกล แต่ไม่ว่าจะอย่างไร เราต้องเริ่มต้นทำเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลงตั้งแต่วันนี้

หมายเหตุ : พระราชบัญญัติว่าด้วยมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน ปี 2557 (Transboundary Haze Pollution Act - THPA) :

พระราชบัญญัติว่าด้วยมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน ปี 2557 (Transboundary Haze Pollution Act - THPA) ออกโดยรัฐสภาสิงคโปร์ที่กำหนดให้การกระทำที่ก่อให้เกิดหรือมีส่วนทำให้เกิดมลพิษทางอากาศในสิงคโปร์เป็นความผิดทางอาญา และจัดให้มีมาตรการที่เกี่ยวข้อง เช่น การป้องปราม กฎหมายฉบับนี้ได้รับการออกแบบมาโดยเฉพาะเพื่ออนุญาตให้ดำเนินการฟ้องร้องบริษัทต่างๆ ที่ก่อมลพิษต่อสิ่งแวดล้อมได้ตามกฎหมาย

ตั้งแต่ปี 1972 มาเลเซียและสิงคโปร์ต้องประสบกับมลพิษทางอากาศอย่างรุนแรงซ้ำแล้วซ้ำเล่าเนื่องจากการเผาเพื่อการเกษตรในเกาะสุมาตราและกาลิมันตันของอินโดนีเซีย ข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษหมอกควันข้ามพรมแดนมีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันมลพิษดังกล่าว อย่างไรก็ตาม จนถึงปี 2006 อินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ยังไม่ได้ให้สัตยาบันข้อตกลงนี้ หลังจากเกิดเหตุการณ์มลพิษรุนแรงในปี 2006 นักเศรษฐศาสตร์และศาสตราจารย์จากมหาวิทยาลัยแห่งชาติสิงคโปร์ (National University of Singapore) นายไอแวน พงษ์ ได้เขียนบทความแสดงความคิดเห็นในสื่อของมาเลเซียและสิงคโปร์ เพื่อสนับสนุนให้มีการขยายกฎหมายสิ่งแวดล้อมให้ครอบคลุมถึงการห้ามการปล่อยมลพิษข้ามพรมแดน

ในเดือนสิงหาคม ปี 2014 รัฐสภาสิงคโปร์ได้ออกพระราชบัญญัติมลพิษหมอกควันข้ามพรมแดน กฎหมายฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องปรามบริษัทหรือหน่วยงานทั้งในและนอกสิงคโปร์ไม่ให้ดำเนินกิจกรรมที่ก่อให้เกิดมลพิษหมอกควันข้ามพรมแดนที่ส่งผลกระทบต่อสิงคโปร์ กฎหมายดังกล่าวมุ่งเป้าไปที่บริษัท ไม่ใช่ประเทศ โดยเน้นจัดการกับบริษัทที่ก่อมลพิษและบริษัทที่ยินยอมให้เกิดมลพิษโดยบริษัทอื่นหรือบุคคลที่พวกเขามีอำนาจควบคุม หากไม่สามารถป้องกันหรือหยุดยั้งการเผาได้ ผู้กระทำผิดอาจถูกตัดสินว่ามีความผิดตามกฎหมาย ยกเว้นว่ามีการดำเนินการเพื่อยุติพฤติกรรมดังกล่าว

สำนักงานสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (National Environment Agency) และศาลได้รับอำนาจในการขอข้อมูลเกี่ยวกับสัมปทานของบริษัทตามคำร้องขอ โดยไม่ต้องพึ่งพาหน่วยงานของอินโดนีเซีย รวมถึงการจำคุกและ/หรือปรับบริษัทหรือบุคคลที่ก่อมลพิษ หรือบริษัทในเครือและ/หรือซัพพลายเออร์ที่ก่อมลพิษด้วย

Transboundary Haze Pollution Act - THPA ได้ถูกนำมาใช้ในหลายรูปแบบที่สำคัญนับตั้งแต่มีการบังคับใช้ในปี 2014 ดังนี้:

การออกประกาศทางกฎหมาย: ในปี 2015 สำนักงานสิ่งแวดล้อมแห่งชาติของสิงคโปร์ (National Environment Agency - NEA) ได้ออกประกาศทางกฎหมายต่อบริษัทอินโดนีเซีย 6 แห่งที่ถูกสงสัยว่ามีส่วนทำให้เกิดไฟป่าบนที่ดินของพวกเขา ซึ่งส่งผลให้เกิดมลพิษหมอกควันในสิงคโปร์ การออกประกาศเหล่านี้เป็นการใช้กฎหมาย THPA โดยตรงเพื่อให้บริษัทรับผิดชอบต่อมลพิษข้ามพรมแดน

การสืบสวนและการบังคับใช้: ภายในเดือนมีนาคม ปี 2017 NEA ได้ปิดการสืบสวนบริษัทสองแห่ง คือ PT Bumi Sriwijaya Sentosa และ PT Wachyuni Mandira หลังจากตรวจสอบพบว่ามีส่วนเกี่ยวข้องกับไฟป่า อย่างไรก็ตาม การสืบสวนในบริษัทอีกสี่แห่งยังคงเปิดอยู่จนถึงเดือนกันยายน ปี 2021 ได้แก่ PT Bumi Andalas Permai, PT Bumi Mekar Hijau, PT Sebangun Bumi Andalas Woods Industries และ PT Rimba Hutani Mas ซึ่งเป็นซัพพลายเออร์ให้กับบริษัท Asia Pulp and Paper

การเสริมสร้างศักยภาพ: เมื่อเกิดปรากฏการณ์เอลนีโญในปี 2015 ซึ่งทำให้ไฟป่าในอินโดนีเซียรุนแรงขึ้น กฎหมาย THPA ได้ส่งเสริมการพัฒนาศักยภาพในพื้นที่ต่าง ๆ ของอินโดนีเซีย เช่น จังหวัดจัมบีและเรียว โดยรวมถึงการเพิ่มความสามารถในการระบุและจัดการแหล่งกำเนิดมลพิษอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

ผลกระทบทางเศรษฐกิจ: มลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนในปี 2558 ส่งผลให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจประมาณ 700 ล้านดอลลาร์สิงคโปร์ รัฐมนตรีกระทรวงสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรน้ำ นายมาซากอส ซุลกิฟลี ได้เน้นย้ำถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจนี้ โดยชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของกฎหมาย THPA ในการลดความสูญเสียผ่านมาตรการป้องกันและลงโทษ

สุขภาพและความปลอดภัยของประชาชน: กฎหมายฉบับนี้มีบทบาทสำคัญในการจัดการกับความกังวลด้านสุขภาพของประชาชนที่เกี่ยวข้องกับมลพิษทางอากาศ โดยมุ่งเป้าหมายไปที่บริษัทที่เป็นต้นเหตุของไฟป่า กฎหมายนี้ช่วยปกป้องสุขภาพและความปลอดภัยของประชาชนในสิงคโปร์จากผลกระทบของมลพิษทางอากาศ

ความร่วมมือระหว่างประเทศ: ความมีประสิทธิภาพของกฎหมาย THPA ยังพึ่งพาความร่วมมือระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับทางการอินโดนีเซีย กฎหมายนี้ให้อำนาจสิงคโปร์ในการร้องขอข้อมูลและดำเนินการทางกฎหมายอย่างอิสระ แต่การประสานงานกับอินโดนีเซียยังคงมีความสำคัญต่อการบังคับใช้ที่ครอบคลุม

พระราชบัญญัติว่าด้วยมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน ปี 2557 (Transboundary Haze Pollution Act - THPA)ยังคงเป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่สำคัญสำหรับสิงคโปร์ในการต่อสู้กับมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนและเรียกร้องให้บริษัทต้องมีภาระรับผิด