แร่ที่มีความสำคัญมากกำลังกลายเป็นหนึ่งในทรัพยากรเชิงยุทธศาสตร์ที่สำคัญที่สุดในเวทีโลก เนื่องจากถูกนำมาใช้ในเทคโนโลยีส่วนใหญ่ที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานและดิจิทัล เมื่อความต้องการในระดับนานาชาติเพิ่มขึ้น การสำรวจ การสกัด และการค้าขายก็ขยายตัวไปทั่วโลกทำให้หลายฝ่ายเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “การตื่นแร่ที่มีความสำคัญมาก(critical minerals rush)”
เอเชียตะวันออกเฉียงใต้อาจมีบทบาทสำคัญในกระบวนการนี้และในบางส่วนก็มีบทบาทแล้ว ภูมิภาคนี้มีทรัพยากรแร่ที่มีความสำคัญมากจำนวนมาก และมีการผลิตทรัพยากรสำคัญบางชนิดอย่างต่อเนื่อง อินโดนีเซียและฟิลิปปินส์เป็นผู้ผลิตนิกเกิลรายใหญ่ที่สุดอันดับหนึ่งและสองของโลกตามลำดับ ขณะที่เมียนมาเป็นผู้ผลิตธาตุหายาก (Rare Earth Elements: REEs) ใหญ่เป็นอันดับสี่ของโลก อย่างไรก็ตาม ภูมิภาคนี้ยังถือว่ายังไม่ได้รับการสำรวจอย่างครอบคลุม และการลงทุนในเหมืองแร่ (ทั้งการสำรวจและการผลิต) ได้ลดลงในหลายประเทศมาหลายปี แม้ว่าความสนใจที่เพิ่มขึ้นต่อแร่ที่มีความสำคัญมากอาจทำให้แนวโน้มนี้กลับมาเพิ่มขึ้นในอนาคต
ปัจจัยเหล่านี้และปัจจัยอื่น ๆ อาจเพิ่มความเปราะบางของภาคแร่ที่มีความสำคัญมากในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ต่อการแทรกซึมของอาชญากรรม หลายประเทศในภูมิภาคนี้เผชิญปัญหาเรื้อรัง เช่น การทุจริต ความไม่มั่นคงทางการเมือง และการขาดความโปร่งใสในอุตสาหกรรมเหมืองแร่ การขยายตัวอย่างรวดเร็วของการสกัดแร่ที่มีความสำคัญมากอาจทำให้กิจกรรมที่ผิดกฎหมายในห่วงโซ่อุปทานทั้งหมดเพิ่มสูงขึ้นซึ่งได้เกิดขึ้นแล้วในบางประเทศ เช่น มาเลเซีย ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อมเพิ่งประกาศว่า ประมาณ 84% ของการส่งออกแร่หายาก (REE) ของประเทศเป็นการลักลอบผิดกฎหมาย ความท้าทายที่คล้ายกันยังเกิดขึ้นในอินโดนีเซียและเมียนมา
ในหลายกรณี โดยเฉพาะในมาเลเซีย เวียดนาม และอินโดนีเซีย ทางการได้ตอบสนองด้วยการเปิดการสอบสวนและกำหนดนโยบายเพื่อจัดการกับการสกัดแร่ที่มีความสำคัญมากอย่างผิดกฎหมายล่วงหน้าก่อนที่ภาคส่วนนี้จะขยายตัวมากขึ้น หากความพยายามเหล่านี้ผสานกับกลไกการตรวจสอบย้อนกลับ มาตรการทางกฎหมายและการบังคับใช้ที่เข้มงวดขึ้นและโครงการทางสังคมก็อาจช่วยป้องกันการเกิดคลื่นใหม่ของการทำเหมืองผิดกฎหมายในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้ ซึ่งจะทำให้ประเทศในภูมิภาคสามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรแร่ของตนได้อย่างเต็มที่ พร้อมทั้งลดผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมจากการทำเหมือง
บริบท
แม้ว่าหลายประเทศในภูมิภาคนี้จะมีทรัพยากรแร่ที่มีความสำคัญมากเป็นจำนวนมาก แต่การกระจายตัวของแร่เหล่านี้ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังคงไม่สม่ำเสมอทั้งในด้านประเภทและปริมาณ อย่างไรก็ตาม เมื่อกิจกรรมการสำรวจขยายตัว ภาพรวมนี้อาจเปลี่ยนแปลงได้ในไม่ช้า ปัจจุบัน อินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ครอบครองปริมาณสำรองนิกเกิลที่ใหญ่ที่สุดแห่งหนึ่งของโลก ขณะที่บางประเทศในภูมิภาคแทบไม่มีเลย อินโดนีเซียยังมีปริมาณสำรองดีบุกจำนวนมากและมีกำลังการผลิตสูง เช่นเดียวกับเมียนมา และในระดับที่น้อยกว่าคือมาเลเซีย
เมียนมามีบทบาทสำคัญในการผลิตแร่หายาก (REE) ควบคู่ไปกับเวียดนาม ซึ่งมีปริมาณสำรองใกล้เคียงกันแต่ผลิตได้น้อยกว่ามาก มาเลเซียอาจก้าวขึ้นมาเป็นผู้เล่นสำคัญ หากการสำรวจที่ดำเนินอยู่ยืนยันถึงศักยภาพของทรัพยากรเหล่านี้
บางประเทศได้ออกนโยบายหลายประการเพื่อเพิ่มการผลิตและการค้าของแร่ที่มีความสำคัญมาก โดยเฉพาะเพื่อเสริมสร้างการควบคุมของรัฐบาลต่อทรัพยากรเหล่านี้ มาตรการที่พบมากที่สุดคือการห้ามส่งออก โดยตัวอย่างที่โดดเด่นที่สุดคือการห้ามส่งออกนิกเกิลที่อินโดนีเซียประกาศใช้ในปี 2020 ประเทศอื่น ๆ เช่น มาเลเซียก็ได้นำข้อจำกัดลักษณะเดียวกันมาใช้ ขณะที่ฟิลิปปินส์ก็กำลังพิจารณามาตรการในลักษณะเดียวกัน
ความเสี่ยงทางอาชญากรรมของภาคแร่ที่มีความสำคัญมากในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้
ภูมิทัศน์ที่ซับซ้อนนี้สร้างโอกาสสำคัญสำหรับการแทรกซึมของเครือข่ายอาชญากรรมในภาคแร่ที่มีความสำคัญมากของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ความเร่งด่วนในการพัฒนาภาคส่วนนี้อย่างรวดเร็วอาจทำให้การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมหรือการต่อต้านการทุจริตอ่อนแอทำให้เครือข่ายอาชญากรรมสามารถปฏิบัติการได้ง่ายขึ้น
นอกจากนี้ ความผันผวนของราคาที่เกิดขึ้นบ่อยของแร่ที่มีความสำคัญมากหลายชนิดยังสร้างแรงจูงใจต่อกิจกรรมที่ผิดกฎหมาย เมื่อการแข่งขันทวีความรุนแรง กลุ่มอาชญากรรมอาจเข้ามาเสนอทางเลือกที่มีต้นทุนต่ำแต่ผิดกฎหมาย เช่น การกำจัดของเสียหรือการจัดการกากแร่ การห้ามส่งออกก็เป็นอีกช่องทางหนึ่งที่เอื้อให้เกิดการลักลอบขนส่ง โดยเฉพาะสำหรับทรัพยากรและแร่ที่กระจุกตัวอยู่เพียงไม่กี่ประเทศ เช่น กรณีของนิกเกิล
เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยังเผชิญความท้าทายในการต่อสู้กับการทำเหมืองผิดกฎหมาย เนื่องจากขาดการสืบสวนที่มุ่งเน้น เนื่องจากการทำเหมืองแร่ที่มีความสำคัญมากอย่างผิดกฎหมายเป็นประเด็นที่ค่อนข้างใหม่ วิธีการและตัวแสดงของอาชญากรรมจึงเป็นที่เข้าใจน้อย เมื่อเทียบกับภูมิภาคที่มีประวัติการทำเหมืองผิดกฎหมายมายาวนาน เช่น อเมซอน การขาดความเชี่ยวชาญของหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายและภาคประชาสังคมในภูมิภาคยิ่งทำให้ปัญหานี้รุนแรงขึ้น นอกจากนี้ ความซับซ้อนทางภูมิศาสตร์และความหลากหลายทางการเมืองของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ยังทำให้การประสานงานยากยิ่งขึ้น
โครงสร้างของภาคเหมืองแร่ยิ่งเพิ่มความซับซ้อนในการบังคับใช้กฎหมายแตกต่างจากภูมิภาคอื่น การทำเหมืองผิดกฎหมายในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มักดำเนินการในลักษณะการทำงานขนาดใหญ่ที่แฝงด้วยภาพลักษณ์ความถูกต้องตามกฎหมาย มากกว่าการทำเหมืองที่ผิดกฎหมายโดยสิ้นเชิงหรือการทำเหมืองแบบพื้นบ้าน สาเหตุส่วนหนึ่งมาจากลักษณะของแร่ที่มีความสำคัญมาก ซึ่งมักมีการซื้อขายในปริมาณมากและต้องใช้กระบวนการแปรรูปขั้นสูง
ดังนั้น กิจกรรมที่ผิดกฎหมายจึงไม่ได้จำกัดอยู่เพียงขั้นตอนการสกัด แม้ว่าขั้นตอนนี้จะยังคงเป็นจุดศูนย์กลางเนื่องจากผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชน แต่ยังแผ่ขยายไปตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทานโดยเฉพาะอย่างยิ่งการขนส่ง ซึ่งเป็นจุดที่กลุ่มอาชญากรรมเข้ามาแทรกแซงได้ง่าย โดยเฉพาะในประเทศที่มีมาตรการห้ามส่งออก
อุปสรรคต่อการดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ
ความพยายามในการบังคับใช้กฎหมายเพื่อต่อต้านการทำเหมืองแร่ที่มีความสำคัญมากอย่างผิดกฎหมายในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ถูกขัดขวางจากหลายปัจจัยที่ส่งผลกระทบทั้งต่อห่วงโซ่อุปทานของภาคส่วนนี้ และกรอบปฏิบัติการและกฎหมายของประเทศต่าง ๆ อุปสรรคสำคัญที่สุดคือ การขาดกลไกการตรวจสอบย้อนกลับสำหรับแร่ที่มีความสำคัญมาก ทั้งในระดับโลกและระดับภูมิภาค การขาดระบบกำกับดูแลนี้ทำให้การตรวจสอบแหล่งที่มาที่แท้จริงของทรัพยากรแทบเป็นไปไม่ได้ หรือมีค่าใช้จ่ายสูงมากซึ่งซับซ้อนต่อการสอบสวนและสร้างโอกาสมหาศาลในการฟอกแร่ที่ทำเหมืองอย่างผิดกฎหมาย
เพื่อแก้ไขปัญหานี้ อินโดนีเซียได้ขยายระบบข้อมูลแร่และถ่านหินระหว่างหน่วยงาน (SIMBARA) ให้ครอบคลุมดีบุกและนิกเกิลหลังจากเริ่มใช้กับถ่านหินและทองคำในปี 2022 นอกจากนี้ บางโครงการของภาคเอกชน เช่น โครงการ “Battery Passport” ของ Global Battery Alliance (GBA) มีเป้าหมายเพื่อเพิ่มความโปร่งใสในห่วงโซ่อุปทาน อย่างไรก็ตาม การนำระบบดังกล่าวมาใช้ครอบคลุมทั้งอุตสาหกรรมยังคงเป็นความท้าทายใหญ่ ทั้งในเชิงโลจิสติกส์และการเงิน เนื่องจากกลไกการตรวจสอบย้อนกลับส่วนใหญ่ต้องพัฒนาขึ้นใหม่ทั้งหมดเพื่อรองรับห่วงโซ่อุปทานที่ซับซ้อน
ในหลายกรณี กฎหมายระดับชาติต้องได้รับการปรับปรุง ขณะที่หน่วยงานบังคับใช้กฎหมายจำเป็นต้องเสริมสร้างความเชี่ยวชาญทางเทคนิค และปรับกลยุทธ์บางส่วนเพื่อจัดการอย่างมีประสิทธิภาพต่อความท้าทายที่เกิดจากกระแสการทำเหมืองผิดกฎหมายระลอกใหม่
สามปัจจัยหลักที่เอื้อต่อกิจกรรมผิดกฎหมาย
- การทุจริต ซึ่งแทรกซึมทุกระดับของอุตสาหกรรมเหมือง ตั้งแต่เจ้าหน้าที่ระดับล่างที่เพิกเฉยต่อการละเมิดด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ไปจนถึงนักการเมืองระดับสูงที่ออกใบอนุญาตอย่างผิดกฎหมายทั้งสำหรับการดำเนินการขนาดเล็กและขนาดใหญ่
- ความไม่มั่นคงทางการเมือง แม้จะไม่ใช่ปัญหาที่แพร่หลายทั่วภูมิภาค แต่เกี่ยวข้องอย่างมากในกรณีของเมียนมา ซึ่งความท้าทายด้านธรรมาภิบาลเปิดโอกาสให้เกิดการทำเหมืองผิดกฎหมาย
- การคุ้มครองสิทธิของชุมชนท้องถิ่นและชนพื้นเมืองที่ไม่เพียงพอซึ่งพบมากในอินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ ที่การถือครองที่ดินไม่ชัดเจนหรือสิทธิของชนพื้นเมืองไม่ได้รับการคุ้มครองเพียงพอ ทำให้เกิดช่องทางสำหรับการดำเนินงานที่ผิดกฎหมาย
ทางออก
แม้จะเผชิญกับความท้าทายเหล่านี้ แต่ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้สามารถนำแนวทางแก้ไขหลายประการมาใช้เพื่อต่อต้านการทำเหมืองแร่ที่มีความสำคัญมากอย่างผิดกฎหมาย โดยเน้นไปที่การสร้างระบบตรวจสอบย้อนกลับด้วยเทคโนโลยี การเสริมสร้างกรอบกฎหมายและปฏิบัติการและการเสริมอำนาจให้กับชุมชนท้องถิ่นและชนพื้นเมือง
การตรวจสอบย้อนกลับเป็นสิ่งสำคัญต่อการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีล่าสุดสามารถช่วยทำให้การนำระบบที่ซับซ้อนเหล่านี้ไปใช้เป็นเรื่องง่ายขึ้น แอปพลิเคชันและซอฟต์แวร์ใหม่ ๆ สามารถสนับสนุนการเก็บข้อมูลห่วงโซ่การครอบครอง โดยใช้แนวทาง “ตรวจสอบย้อนกลับตั้งแต่แหล่งที่มา” (ผู้มีส่วนร่วมในห่วงโซ่อุปทานแต่ละรายมีหน้าที่จัดหาข้อมูล แทนที่จะปล่อยให้ผู้ดำเนินการปลายทางเป็นผู้รวบรวม) ภาพถ่ายดาวเทียมช่วยระบุแหล่งที่มาของแร่ได้อย่างรวดเร็วเมื่อมีการให้พิกัด GPS ขณะที่เทคนิคการตรวจสอบทางเคมี (geochemical fingerprinting) สามารถระบุแหล่งที่มาอย่างแม่นยำโดยใช้ลักษณะทางเคมีหรือไอโซโทปเฉพาะ อย่างไรก็ตาม เทคโนโลยีใหม่เหล่านี้ต้องมาพร้อมกับมาตรการเสริมเพื่ออำนวยความสะดวกในการนำไปใช้ เช่น การสร้างการรับรู้ของสาธารณชน หรือการบูรณาการเทคโนโลยีเหล่านี้เข้ากับโครงการในภาพรวม
การเสริมสร้างกรอบกฎหมายและการปฏิบัติการมีความสำคัญไม่แพ้กันซึ่งต้องไม่เพียงแค่การออกมาตรการใหม่ เช่น การเพิ่มบทลงโทษที่เข้มงวด และการฝึกอบรมเฉพาะทางให้กับหน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย แต่ยังรวมถึงการปรับแนวทางการทำงานของสถาบันของรัฐ กรอบปัจจุบันยังคงออกแบบมาสำหรับภาคเหมืองแร่ขนาดเล็ก เมื่อเทียบกับอุตสาหกรรมอย่างไม้และน้ำมันปาล์ม โดยมุ่งเน้นไปที่แร่ดั้งเดิม เช่น ทองคำและถ่านหิน กฎหมายและกลยุทธ์การบังคับใช้ที่ปรับปรุงใหม่ควรสะท้อนถึงลักษณะเฉพาะของภาคแร่ที่มีความสำคัญมากซึ่งกำลังพัฒนาอย่างรวดเร็ว และรวมเอาความกังวลที่เกิดขึ้นใหม่เกี่ยวกับอาชญากรรมสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะปรากฏการณ์การบรรจบของอาชญากรรม (crime convergence)
สุดท้าย การเสริมอำนาจให้กับชุมชนท้องถิ่นและชนพื้นเมืองเป็นกลยุทธ์ที่มีประสิทธิภาพสูง ทั้งในด้านการเสริมสร้างการบังคับใช้กฎหมายและการป้องกันการทำเหมืองผิดกฎหมายตั้งแต่ต้นทาง ชุมชนเหล่านี้มักเป็นกลุ่มแรกและได้รับผลกระทบมากที่สุดจากการทำเหมืองผิดกฎหมาย ทั้งในด้านสุขภาพ สังคม และเศรษฐกิจ ในขณะเดียวกัน ชุมชนเหล่านี้มักเป็นกลุ่มที่มีประสิทธิภาพสูงสุดในการตรวจจับและเปิดโปงกิจกรรมดังกล่าว ดังที่เห็นได้ในฟิลิปปินส์ มาตรการสำคัญเพื่อเสริมสร้างขีดความสามารถของพวกเขา ได้แก่ การจัดหาโอกาสทางเศรษฐกิจทางเลือก การเพิ่มความมั่นคงในการถือครองที่ดิน การเพิ่มศักยภาพในการติดตามตรวจสอบและการเจรจาต่อรอง ตลอดจนเพิ่มความโปร่งใสและความรับผิดชอบในกระบวนการยินยอมโดยสมัครใจ ล่วงหน้า และมีข้อมูลครบถ้วน (FPIC)
ด้วยการดำเนินการตามแนวทางเหล่านี้ ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะสามารถลดความเสี่ยงจากการทำเหมืองผิดกฎหมาย พร้อมทั้งสร้างความยั่งยืนระยะยาวให้กับภาคแร่ที่มีความสำคัญมากของตนได้
