เมื่อวอชิงตันผละออกจากพหุภาคีนิยม โลกก็ยังต้องกำกับดูแลร่วมกันต่อไป

เมื่อวันที่ 7 มกราคม 2569 ทำเนียบขาวออกบันทึกคำสั่งให้หน่วยงานของสหรัฐฯ เริ่มกระบวนการถอนตัวออกจากองค์กรระหว่างประเทศหลายแห่งรวมถึงกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ(UNFCCC) รายงานข่าวคู่ขนานระบุว่า การเคลื่อนไหวนี้ไปไกลกว่าการถอนตัวจากความตกลงปารีสซ้ำอีกครั้ง โดยพุ่งเป้าไปที่สนธิสัญญาหลักของระบอบภูมิอากาศโลก รวมทั้ง IPCC และกองทุนภูมิอากาศสีเขียว (Green Climate Fund)

จะเรียกว่าละทิ้งพหุภาคีนิยมก็ได้ แต่การวินิจฉัยที่ตรงกว่าคือสหรัฐฯ กำลังส่งสัญญาณว่าจะเลือกใช้ความร่วมมือแบบเลือกเฉพาะที่ได้ประโยชน์(à la carte) เข้าร่วมเฉพาะเวทีที่ตนควบคุมได้ ถอนตัวจากเวทีที่สร้างข้อผูกพัน และปฏิบัติต่อกติกาโลกเหมือนเป็น สิ่งเลือกได้ไม่ใช่โครงสร้างจำเป็น ผลลัพธ์ไม่ใช่เรื่องนามธรรม แต่จะสะท้อนเป็นค่าเบี้ยประกันภัย ราคาสินค้าอาหาร ความเสียหายจากภัยพิบัติ การไหลของเงินทุน และเสถียรภาพของระบบการค้าที่กำลังถูกแรงกดดันทางภูมิรัฐศาสตร์บีบรัดอยู่แล้ว

ความจริงที่น่าอิหลักอิเหลื่อคือ โลกไม่อาจถอนตัวจากความพึ่งพาอาศัยกันได้ คาร์บอนไม่รู้จักอธิปไตย การแพร่กระจายความเสี่ยงทางการเงินไม่สนใจอุดมการณ์ และความเสี่ยงจาก AI ไม่หยุดที่ด่านศุลกากร ดังนั้น คำถามไม่ใช้เพียงว่าพหุภาคีนิยมจะอยู่รอดจากการหันหลังของสหรัฐฯ หรือไม่ แต่คือรูปแบบความร่วมมือใดจะมาแทนที่พหุภาคีนิยมที่เคยยึดสหรัฐฯ เป็นแกนกลาง และมันจะมีความเป็นเอกภาพพอที่จะรับรองมิให้โลกแตกกระจัดกระจายหรือไม่

คำเตือนของสถาบันคลังสมอง Brookings ระบบพหุภาคีนิยมเพราะไม่เคยอัปเดตสถาปัตยกรรมของตน

ข้อโต้แย้งของ Brookings ไม่ได้เป็นการหวนหาอดีต แต่เป็นข้อเสนอเชิงสถาบัน ระบบหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ส่งมอบการเติบโตและเสถียรภาพมาหลายทศวรรษ แต่ถูกออกแบบสำหรับการกระจายอำนาจที่ต่างออกไป และสำหรับชุดปัญหาที่ต่างไปจากวันนี้ ความเป็นจริงร่วมสมัยถูกกำหนดโดยการบรรจบกันของการเปลี่ยนดุลภูมิรัฐศาสตร์ การเปลี่ยนผ่านเทคโนโลยี และวิกฤตสภาพภูมิอากาศ แรงสามด้านที่กดทับสถาบันซึ่งถูกสร้างมาเพื่อจัดการการค้า การเงิน และความมั่นคงในโลกที่เป็นระเบียบกว่านี้

คำแนะนำของ Brookings ก็ชัดเจนไม่แพ้กัน นี่คือช่วงเวลา New Bretton Woods ที่ต้องการพหุภาคีนิยมที่เหมาะสมกับศตวรรษที่ 21 มุ่งเน้นสินค้าสาธารณะของโลกอย่างจริงจัง และทำงานได้ในโลกหลายขั้วที่ฉันทามติยากขึ้นและแรงดึงสู่การแบ่งขั้วมีสูงขึ้น

ประเด็นนี้สำคัญเพราะการถอยห่างของสหรัฐฯ ไม่เกิดขึ้นในสูญญากาศ Brookings ชี้ถึงการทวีความรุนแรงของสงครามการค้า และความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นของการแตกตัวทางเศรษฐกิจและการเงินระหว่างประเทศ การถอนตัวของสหรัฐฯ ยิ่งเร่งความเสี่ยงนั้นไม่จำเป็นต้องทำลายสถาบันในชั่วข้ามคืน แต่บ่อนทำลายแรงจูงใจที่ทำให้ประเทศต่าง ๆ ยอมอยู่ภายใต้กติกากลางร่วมกัน

แม้ในบริบทของสหรัฐฯ การถอนตัวจาก UNFCCC ไม่ใช่การเปลี่ยนนโยบายตามปกติ Reuters รายงานว่าผู้เชี่ยวชาญกฎหมายบางส่วนตั้งคำถามว่า ประธานาธิบดีสามารถถอนตัวจากสนธิสัญญาที่ผ่านการให้สัตยาบันโดยวุฒิสภาได้โดยลำพังหรือไม่ โดยชี้ว่ากฎเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญสำหรับการถอนตัวไม่ชัดเจนเท่ากับการให้สัตยาบัน ความไม่แน่นอนนี้ตอกย้ำบทเรียนเชิงโครงสร้างสำหรับโลกคือการมีส่วนร่วมของสหรัฐฯ สามารถแกว่งตัวอย่างรุนแรงตามการเปลี่ยนรัฐบาล ทำให้ระบบโลกที่พึ่งพาวอชิงตันมากเกินไปนั้นมีความเปราะบางโดยเนื้อแท้

ในเชิงปฏิบัติ UNFCCC ไม่ใช่สัญลักษณ์ แต่เป็นโครงสร้างที่กำหนดกรอบการรายงาน ความคาดหวังต่อการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการเงินด้านสภาพภูมิอากาศ รวมถึงการเป็นนั่งร้านของกระบวนการเจรจาโลก หัวหน้าสำนักเลขาธิการด้านสภาพภูมิอากาศของสหประชาชาติ Simon Stiell ตอบโต้ตรงไปตรงมา การถอยจากความร่วมมือจะกระทบต่อความมั่งคั่งและความมั่นคงของสหรัฐฯ เอง และไม่อาจหยุดการเปลี่ยนผ่านของโลกได้

พหุภาคีนิยมหลังยุคสหรัฐฯ จะไม่ใช่โมเดลเดียว แต่เป็นการแข่งขันระหว่างอนาคต 3 แบบ

1) พหุภาคีนิยมที่ไม่มีสหรัฐฯ (และไม่มีอำนาจยับยั้งของสหรัฐฯ)

ผู้เล่นรายอื่น สหภาพยุโรป จีน อินเดีย และแนวร่วมของรัฐขนาดกลางยังคงประคองสถาบันและมาตรฐานบางส่วน เติมช่องว่างด้านเงินทุนเท่าที่ทำได้ และเดินหน้ากติกาต่อไป เส้นทางนี้ช่วยกันไม่ให้ระบบล่ม แต่เสี่ยงต่อการบังคับใช้ที่อ่อนลงและความทะเยอทะยานร่วมที่ลดลงในประเด็นที่ทรัพยากรและความชอบธรรมของสหรัฐฯ เคยมีน้ำหนัก

2) พหุภาคีแบบกลุ่มย่อย (plurilateralism) กลายเป็นระบบปฏิบัติการหลัก (variable geometry ที่ทำอย่างถูกต้อง)

นี่คือทางที่ใกล้กับข้อเสนอของ Brookings ความร่วมมือที่แคบลงแต่คมขึ้นในสินค้าสาธารณะของโลก การคุ้มครองภูมิอากาศ สาธารณสุข เสถียรภาพการเงิน กติกาการค้าและการเงินที่จำเป็น ความปลอดภัยของ AI ควบคู่กับแนวร่วมผู้พร้อมเดินหน้าที่ขับเคลื่อนได้เร็วกว่าเวทีฉันทามติสากล แต่จุดอันตรายคือการกีดกัน หากกลุ่มนี้กลายเป็นผู้เฝ้าประตู โลกจะถูกแบ่งเป็นฝ่ายผู้สร้างกติกาและผู้รับกติกา

3) การแตกตัวแข็งตัวเป็นบล็อกคู่แข่ง

กติกาแยกกันตามอิทธิพล การเงินและมาตรฐานกลายเป็นเครื่องมือแข่งขัน นโยบายภูมิอากาศและแร่ธาตุสำคัญถูกทำให้เป็นอาวุธทางเศรษฐกิจ Brookings เตือนชัดว่าภูมิรัฐศาสตร์กำลังสั่นคลอนฐานรากของกรอบกติกาโลก

ทางแยกนโยบายที่สำคัญที่สุดในปี 2569 คือ โลกจะปล่อยให้ (3) เกิดขึ้นโดยแรงเฉื่อย หรือจะออกแบบ (2) อย่างตั้งใจ พร้อมรักษาแกนกลางสากลให้เพียงพอสำหรับความชอบธรรม

พหุภาคีนิยม 2.0 ควรมีหน้าตาเป็นอย่างไร

หากวอชิงตันถอย งานของผู้เล่นอื่นไม่ใช่การคร่ำครวญต่อระบบเดิมแต่คือการสร้างระบบใหม่ที่ทนทานกว่า สิ่งนี้ต้องการการออกแบบ 5 ประการ

หนึ่ง ปกป้องโครงสร้างสากล : วิทยาศาสตร์ ความโปร่งใส และกติกาพื้นฐาน

แม้การลงมือทำจะเกิดใน “คลับ” โลกยังต้องมีการวัด รายงาน และตรวจสอบร่วมกัน และต้องมีการประเมินทางวิทยาศาสตร์ร่วมกัน โดยเฉพาะด้านภูมิอากาศ การที่ผู้เล่นรายใหญ่ถอนบทบาทจากงานแบบ IPCC ทำให้ “ทรัพยากรความรู้ร่วม” อ่อนแรง คำตอบไม่ใช่ทำให้วิทยาศาสตร์กลายเป็นการเมืองมากขึ้น แต่ต้องกระจายฐานเงินทุนและทำให้กระบวนการประเมินเป็นอิสระจากแรงการเมืองให้มากที่สุด

สอง สร้างคลับแบบเปิด(Open Club) ไม่ใช่บล็อกแบบปิด(Closed Block)

ข้อตกลงแบบกลุ่มย่อยช่วยเพิ่มความเร็ว เช่น มีเทน เชื้อเพลิงการเดินเรือ เหล็ก/ซีเมนต์สีเขียว โครงข่ายไฟฟ้า ห่วงโซ่อุปทานปลอดการทำลายป่า แต่ต้องถูกออกแบบให้ (ก) มีเกณฑ์เข้าร่วมชัดเจน (ข) มีการสนับสนุนทางเทคนิคและการเงินให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถเข้าร่วมได้ และ (ค) โปร่งใสพอที่จะไม่กลายเป็นการกีดกันทางการค้าในชื่อใหม่ Brookings ตั้งคำถามตรง ๆ ว่าจะบริหาร “เรขาคณิตของสถาบันแบบแปรผัน” อย่างไรเพื่อรักษาขีดความสามารถร่วมของโลก

สาม ปรับระบบการเงินภูมิอากาศให้ยึดถือการส่งมอบไม่ใช่แค่ถ้อยแถลง

หากเงินทุนจากรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ถอยออกไป ช่องว่างต้องถูกเติมผ่านส่วนผสมของธนาคารพัฒนาเอกภาคี/พหุภาคี ธนาคารภูมิภาค และการเงินผสมผสานที่น่าเชื่อถือ โดยยึดผลลัพธ์วัดได้ด้านความยืดหยุ่นและการติดตั้งพลังงานสะอาดหมุนเวียนที่สะอาด บทเรียนจากแรงตีกลับทางการเมืองคือ พันธกรณีระหว่างประเทศที่ไม่สร้างข้อเสนอเชิงคุณค่าในประเทศของตนเองย่อมเปราะบาง

สี่ ให้รัฐขนาดกลางมีความเป็นเจ้าของร่วมอย่างแท้จริง

ระบบศตวรรษที่ 21 ไม่อาจเป็นแบบสหรัฐฯ นำ หรือไม่มีอะไรเลย ธรรมาภิบาลต้องสะท้อนโครงสร้างเศรษฐกิจโลกปัจจุบัน มิฉะนั้นจะสูญเสียความชอบธรรม Brookings เน้นว่าความชอบธรรมและความเป็นตัวแทนคือเงื่อนไขแรกของประสิทธิผล

ห้า ฟื้นสัญญาประชาคมภายในประเทศให้ความร่วมมือมีความทนทาน

Brookings ชี้ว่า ความล้มเหลวในการจัดการผลกระทบจากการปรับโครงสร้างและการกระจายผลประโยชน์ เป็นเชื้ออย่างดีให้เกิดแรงตีกลับต่อโลกาภิวัตน์และสถาบันที่เกี่ยวข้อง พหุภาคีนิยมไม่ได้ล้มเพราะการทูตที่ยากเย็นเท่านั้น แต่มันล้มเมื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เชื่อว่ามันทำให้ชีวิตดีขึ้น ระบบใหม่ใดที่มองข้ามเรื่องงานที่มีคุณค่า ความสามารถในการจ่าย และความเป็นธรรม จะใช้ไม่ได้อีกต่อไปโดยเฉพาะในระบอบประชาธิปไตย

ข้อสรุปเชิงยุทธศาสตร์ ออกแบบเพื่อรับความผันผวนของสหรัฐฯ และยังเปิดประตูไว้

โลกไม่ควรสร้างระบบบนสมมติฐานว่าสหรัฐฯ จะหายไปถาวร ธุรกิจ รัฐ/เมือง มหาวิทยาลัย และนักลงทุนของสหรัฐฯ ยังฝังแน่นอยู่ในตลาดโลกและจะยังส่งอิทธิพลต่อทิศทางต่อไป แต่โลกก็ไม่อาจสร้างระบบที่พังทุกครั้งที่วอชิงตันเปลี่ยนรัฐบาล

นี่คือแก่นแท้ของช่วงเวลานี้นั่นคือจงมองการถอยของสหรัฐฯ เป็นการทดสอบความทนทานของระบบ สร้างพหุภาคีนิยมที่แคบลงตรงส่วนที่ต้องเป็นสากล (สินค้าสาธารณะของโลกและวินัยพื้นฐาน) และยืดหยุ่นขึ้นตรงส่วนที่แนวร่วมสามารถทำได้เร็วกว่า ขณะเดียวกันต้องกันไม่ให้ club แข็งตัวเป็นบล็อกคู่แข่ง

พหุภาคีนิยมไม่ใช่รสนิยมทางศีลธรรม หากคือโครงสร้างพื้นฐานสำคัญของโลก หากสหรัฐฯ เลือกเดินออกจากบางส่วนของมัน โลกก็ยังต้องกำกับดูแลร่วมกันต่อไปและควรทำให้มันทนทานกว่า ชอบธรรมกว่า และยากขึ้นที่จะถูกทำลายโดยประเทศใดประเทศหนึ่งเพียงลำพัง