เหตุใดการกู้วิกฤตโลกเดือดเป็นความท้าทายทางการเมืองที่ไม่เคยมีมาก่อน

สรุปความจาก Why tackling global warming is a challenge without precedent https://www.economist.com/schools-brief/2020/04/23/why-tackling-global-warming-is-a-challenge-without-precedent
from The Economist

ในเดือนมิถุนายน 2531 นักวิทยาศาสตร์ นักเคลื่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อมและนักการเมืองมารวมตัวกันที่เมืองโตรอนโต แคนาดา เพื่อเข้าร่วม “การประชุมโลกว่าด้วยบรรยากาศที่เปลี่ยนแปลง(World Conference on the Changing Atmosphere)” ประเด็นที่ทําให้พวกเขาตื่นตระหนกมากที่สุดคือการสะสมก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ซึ่งเป็นก๊าซเรือนกระจก ในช่วงปลายทศวรรษ 1950 เมื่อการตรวจสอบระดับคาร์บอนไดออกไซด์ในชั้นบรรยากาศอย่างเป็นระบบเริ่มขึ้น ความเข้มข้นอยู่ที่ประมาณ 315 ส่วนในล้านส่วน (ppm) ในช่วงฤดูร้อนของปี 2531 นั้น ความเข้มข้นคาร์บอนไดออกไซด์ในชั้นบรรยากาศสูงถึง 350 ส่วนในล้านส่วน —และคลื่นความร้อนทำให้อุณหภูมิเฉลี่ยผิวโลกสูงเป็นประวัติการณ์ในพื้นที่ส่วนใหญ่ของอเมริกาเหนือ

สัปดาห์ก่อนการประชุมโตรอนโต เจมส์ แฮนเซน นักวิทยาศาสตร์ด้านสภาพภูมิอากาศที่องค์การนาซ่าระบุถึงคลื่นความร้อนเมื่อบอกกับวุฒิสภา สหรัฐฯ ว่า “ถึงเวลาแล้วที่จะหยุดพล่าม…และพูดว่าหลักฐานค่อนข้างแน่ชัดว่าปรากฎการณ์เรือนกระจกอยู่ที่นี่” การประชุมโตรอนโตมีมุมมองที่คล้ายกัน โดยเรียกร้องให้มีความพยายามระหว่างประเทศในการลดการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ทั่วโลกลง 20% ภายในปี 2548

น่าเสียดายที่ความตกลงระดับโลกเพื่อลงมือทำไม่เหมือนกับการลงมือทำระดับโลก เชื้อเพลิงฟอสซิลเป็นรากฐานของสังคมอุตสาหกรรม แม้ว่าทางเลือกของพลังงานหมุนเวียนจะเป็นไปได้มากขึ้นตั้งแต่ปี 2531 แต่การถอยห่างออกจากฟอสซิลอย่างเด็ดขาดยังคงหมายถึงการเปลี่ยนแปลงที่บีบคั้นและไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน

สำหรับนักสิ่งแวดล้อมจำนวนมาก การเปลี่ยนแปลงนั้นดูเหมือนจะคุ้มค่าในตัวเองอย่างเห็นได้ชัด การเปลี่ยนแปลงนั้นเหมาะกับอุดมการณ์ที่ผูกมัดพวกเขาต่อการใช้ชีวิตที่มีผลกระทบต่อโลกธรรมชาติน้อยกว่า แต่เมื่อเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความเต็มใจของแต่ละบุคคลที่จะเสียสละผลพวงของวิถีชีวิตที่ใช้พลังงานสูงนั้นไม่เพียงพอ ผู้คนและประเทศที่ไม่สนใจกับแรงจูงใจดังกล่าวก็ต้องลงมือทำด้วย

ความท้าทายทางการเมืองด้านสภาพภูมิอากาศ คือ การเอาชนะความแตกต่างดังกล่าวนี้โดยการเจรจาไปในแนวทางที่นำไปสู่ข้อตกลงแบบรวมๆ แม้ว่าผ่านไปหลายปี ความท้าทายดังกล่าวก็ยังไม่บรรลุ แทนที่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปี 2548 จะลดลง 20% เมื่อเทียบกับปี 2531 การปล่อยก๊าซเรือนกระจกกลับสูงขึ้น 34% จนถึงปี 2560 ก็ยังคงสูงขึ้นอีก 22%

คิดระดับโลก ลงมือทำระดับโลก

ผู้เข้าร่วมการประชุมโตรอนโตเชื่อว่าความตกลงระหว่างประเทศสามารถลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ได้ ส่วนหนึ่งมาจากความตกลงที่บรรลุเมื่อหนึ่งปีก่อนหน้านี้เพื่อจํากัดการผลิตสารเคมีที่ทําลายชั้นโอโซน ที่โดดเด่นที่สุดในกลุ่มสารเคมีทำลายชั้นโอโซนคือคลอโรฟลูออโรคาร์บอน (cfcs) ที่ใช้ในตู้เย็นและกระป๋องสเปรย์ พิธีสารมอนทรีออลนั้นดูเหมือนเป็นตัวแบบในสองแนวทาง

อย่างแรกคือการเป็นความตกลงระดับโลก ตั้งแต่ช่วงทศวรรษที่ 1960 ขบวนการด้านสิ่งแวดล้อมได้ให้ความสําคัญกับ “การคุ้มครองโลก” มากขึ้นเรื่อยๆ แต่การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมในทางปฏิบัติ เช่น กฎหมายอากาศสะอาดเกือบทั้งหมดทํางานบนพื้นฐานระดับชาติหรือระดับภูมิภาค เนื่องจากคลอโรฟลูออโรคาร์บอน (cfcs)บนโลกผสมกันอย่างทั่วถึงก่อนที่จะขึ้นไปถึงชั้นโอโซนของสตราโตสเฟียร์ พิธีสารมอนทรีออลจึงต้องมีความเป็นสากลอย่างแท้จริง และสร้างสมดุลระหว่างความต้องการของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วและกลุ่มประเทศกําลังพัฒนา

ประการที่สองคือพิธีสารมอนทรีออลต้องการความเชื่อมั่นทางวิทยาศาสตร์อย่างยิ่ง ต่างจากการควบคุมมลพิษส่วนใหญ่ซึ่งพยายามลดอันตรายที่เกิดความเสียหายขึ้นแล้ว พิธีสารมอนทรีออลเรียกร้องให้มีปฏิบัติการที่มีราคาแพงเพื่อจัดการกับปัญหาซึ่งแม้ว่าจะมีการค้นพบที่ตื่นตาตื่นใจของรูโหว่โอโซนในแอนตาร์กติกในปี 2528 แต่ก็ยังไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อผู้คน พิธีสารมอนทรีออลอยู่บนพื้นฐานของความเป็นไปได้ของหายนะภัยในอนาคต

นักวิทยาศาสตร์ด้านสภาพภูมิอากาศตระหนักว่าข้อตกลงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจําเป็นต้องมีฉันทามติที่แข็งแกร่งในเรื่องผลกระทบที่เป็นอันตราย สิ่งนี้นําไปสู่การตั้งคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (ipcc) ในช่วงปลายปี 2531 รวมถึงนักวิจัยจากรัฐบาล สถาบันการศึกษา อุตสาหกรรม และองค์กรพัฒนาเอกชน กระบวนการของ ipcc กําหนดให้รัฐบาลต้องลงนามในข้อสรุป เพื่อลดโอกาสที่ผู้กำหนดนโยบายจะเพิกเฉย

การประเมินวิทยาศาสตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศครั้งแรกของ ipcc ซึ่งตีพิมพ์ในปี 2533 คาดการณ์ว่าหากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกยังคงเพิ่มขึ้นอย่างไม่แยแส โลกจะร้อนขึ้น 0.2-0.5 °C (0.4-0.9 °F) ทุกๆ ทศวรรษตลอดช่วงศตวรรษที่ 21 และระดับน้ําทะเลจะเพิ่มขึ้น 3-10 ซม. ต่อทศวรรษ การเปลี่ยนแปลงในช่วงสามทศวรรษนับจากนั้นสอดคล้องกับการคาดการณ์ดังกล่าว

สองปีต่อมา ณ “เอิร์ธซัมมิต” ที่รีโอเดจาเนโร ประเทศสมาชิกสหประชาชาติตกลงกรอบอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (unfccc) ซึ่งให้คํามั่นว่าจะ “รักษาเสถียรภาพของความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจก…ในระดับที่จะป้องกันการล่มสลายของระบบภูมิอากาศจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากกิจกรรมของมนุษย์”

แม้ว่าข้อเท็จจริงที่ว่าการรักษาเสถียรภาพดังกล่าวบ่งบอกถึงการลดการปล่อยเรือนกระจกที่น่าประทับใจ แต่กรอบอนุสัญญาไม่ได้กําหนดเป้าหมายการลด 20% ภายในปี 2548 ตามแนวทางของการประชุมโตรอนโต มีการตั้งเป้าหมายการลดในเวลาต่อมา การเจรจาเรื่องการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ครอบงําการอภิปรายระหว่างฝ่ายต่างๆ ในกรอบอนุสัญญา โดยกีดกันคําถามสําคัญว่าจะช่วยเหลือประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มประเทศที่ยากจนเพื่อปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

5 ปี หลังจากนั้น มีความตกลงเรื่องเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเฉพาะเจาะจงที่กรุงเกียวโต ขอบเขตของความตกลงไม่ได้เป็นในระดับโลก โดยใช้เฉพาะกับกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วซึ่งรับผิดชอบต่อการปล่อยก๊าซเรือนกระจกส่วนใหญ่ ความตกลงก็ไม่ได้ทะเยอทะยานด้วย และพิธีสารเกียวโตไม่เคยได้รับการรับรองจากสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ใหญ่ที่สุดในโลก

หลักปฏิบัติของสหประชาติเปิดให้ unfccc มีความชอบธรรมแบบครอบคลุม แต่การสร้างอนุสัญญาที่ทุกฝ่ายสามารถยอมรับได้นั้นหมายถึงการผลิตอนุสัญญาที่มีพลังในทางปฏิบัติเพียงเล็กน้อย unfccc ขาดกลไกใดๆ ในการทําให้ประเทศต่างๆ มุ่งมั่นที่จะดําเนินการอย่างทะเยอทะยาน นับประสาอะไรกับการผูกมัดประเทศภาคีกับคํามั่นสัญญาดังกล่าว

หากทุกประเทศมีความสนใจเร่งด่วนในการลงมือทำ ข้อบกพร่องเหล่านั้นคงไม่สําคัญ แต่กลับไม่ได้เป็นเช่นนั้น ค่าใช้จ่ายในการปรับปรุงสิ่งแวดล้อมมักจะลดลงในบางประเทศ โดยทั่วไปคือกลุ่มประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง ส่วนการเมืองสิ่งแวดล้อมระดับประเทศ ความคืบหน้ามักขึ้นอยู่กับการเอาอกเอาใจกลุ่มผู้ก่อมลพิษเหล่านั้นในขณะที่เพิ่มความกระตือรือร้นในการดําเนินการกับกลุ่มอื่นๆ และสาธารณชน

หากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเจาะจงเพียงไม่กี่บริษัทหรือภาคเศรษฐกิจ คล้ายๆ กับเรื่อง cfcs และมลพิษทางอากาศที่จัดการโดยกฎหมายอากาศสะอาด การ trade-off ดังกล่าวอาจเป็นไปได้ในระดับโลก แต่การใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลแทรกซึมในทุกส่วนของเศรษฐกิจที่ร่ำรวย กลุ่มประเทศเหล่านั้นรู้ดีว่าค่าใช้จ่ายในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกนั้นมหาศาล—และผลประโยชน์ส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นกับผู้คนในประเทศอื่นๆ และในอนาคต

สถานการณ์ที่ยากลําบากเหล่านี้ขยายเพิ่มขึ้นจากความพยายามสลายพลังสาธารณชนในการเคลื่อนไหวด้านสภาพภูมิอากาศ อุตสาหกรรมเชื้อเพลิงฟอสซิลและพันธมิตรทางการเมืองของพวกเขาเข้าใจดีว่าฉันทามติทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับหายนะภัยในอนาคตนั้นมีความสําคัญต่อการลงมือทำเพื่อปกป้องสภาพภูมิอากาศอย่างไร ผลคือการโฆษณาชวนเชื่อเพื่อทำให้วิทยาศาสตร์ดูน่าสงสัยที่สุด และที่แย่ที่สุดคือการฉ้อฉล ซึ่งไปไกลกว่าการสังเกตว่านักวิทยาศาสตร์สิ่งแวดล้อมหลายคนเป็นนักสิ่งแวดล้อมที่มุ่งมั่นและชี้ให้เห็นคําถามที่เปิดกว้างอย่างแท้จริง (ความไม่แน่นอนที่หลากหลายในรายงาน ipcc ฉบับแรกนั้นก็ถูกตั้งคำถามด้วย) ด้วยการโฆษณาชวนเชื่อของอุตสาหกรรมฟอสซิลนี้ ได้สร้างสภาพแวดล้อมที่นักการเมืองฝ่ายขวาบางคนรู้สึกว่าสามารถโต้กลับนโยบายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งหมดได้ โดยประสบความสําเร็จอย่างโดดเด่นในอเมริกาและออสเตรเลีย

เป้าหมายในอนาคตปะทะกับปฏิบัติการปัจจุบัน

แหล่งที่มาของการต้านทานการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอีกประการหนึ่งคือการผงาดขึ้นของจีน จีดีพีของจีน ซึ่งวัดที่อำนาจในการซื้อตามเวลาจริงเพิ่มขึ้น 7 เท่าในช่วง 20 ปีหลังจาก earth summit ที่ริโอ จีนปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เพิ่มขึ้นกว่าสามเท่าจาก 2.7 พันล้านเป็น 9.6 พันล้านตัน จีนไม่แสดงความสนใจอย่างแท้จริงในการควบคุมผลข้างเคียงที่เปลี่ยนแปลงโลกนี้ และเนื่องจากเป็นประเทศกําลังพัฒนา จึงไม่จําเป็นต้องทําเช่นนั้นตามพิธีสารเกียวโตด้วยซ้ำ แม้ว่าข้อเท็จจริงที่ว่าก่อนที่พิธีสารนั้นจะมีอายุสิบปี จีนเป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากกว่าอเมริกา ความขุ่นเคืองต่อเรื่องนี้เป็นหนึ่งในเหตุผลที่ประเทศที่พัฒนาแล้วบางประเทศไม่พอใจกับคํามั่นสัญญาของพวกเขามากขึ้นเรื่อยๆ ความไม่เต็มใจของจีนที่จะเสนอการปฏิบัติการที่แท้จริงมีส่วนทําให้ความพยายามที่จะไปพ้นจากกรอบพิธีสารเกียวโตในการประชุมสุดยอดโลกร้อนที่กรุงโคเปนเฮเกนในปี 2552 นั้นไม่เป็นผล

อย่างไรก็ตาม 6 ปีหลังจากการเจรจาโลกร้อนที่โคเปนเฮเกน กระบวนการของ un ก้าวไปข้างหน้าครั้งใหญ่ที่สุดนับตั้งแต่ริโอ นั่นคือ ความตกลงปารีส ซึ่งในที่สุดได้กําหนดเป้าหมายระดับโลกที่เฉพาะเจาะจง ระดับก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศจะคงที่ในช่วงครึ่งหลังของศตวรรษนี้ในระดับที่จะเห็นการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยผิวโลกต่ํากว่า 2°C ด้วยความพยายามอย่างยิ่งยวดที่คงให้อุณหภูมิเฉลี่ยผิวโลกไม่เพิ่มมากไปกว่า 1.5°C เมื่อเทียบกับระดับก่อนยุคปฏิวัติอุตสาหกรรม ประเทศที่พัฒนาแล้วและกําลังพัฒนาทุกประเทศที่ลงนามจําเป็นต้องให้คํามั่นในการดําเนินการภายในประเทศเพื่อบรรลุเป้าหมายนั้น

มีเหตุผลหลายประการของความสำเร็จนี้ : การเจรจาที่มีมาก่อนระหว่างอเมริกาและจีน ; ความเชี่ยวชาญด้านการทูตของฝรั่งเศส ; การเจรจาที่ชาญฉลาดโดยกลุ่มประเทศกําลังพัฒนา นอกจากนี้ สิ่งที่สําคัญที่สุดคือต้นทุนที่ลดลงอย่างรวดเร็วของพลังงานหมุนเวียนและการลงทุนในสาขานี้กําลังเฟื่องฟู การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในขณะที่ยังคงแบบแผนการดําเนินชีวิตที่ใช้พลังงานสูงต่อไปได้นั้นเป็นความเป็นไปได้อย่างใหม่

บางที อาจจะเป็นเช่นนั้น แต่เป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ประเทศต่างๆ เสนอที่กรุงปารีสนั้นน้อยเกินไปที่จะบรรลุเป้าหมาย 2°C ช่องว่างดังกล่าวทําให้นักเคลื่อนไหวด้านสภาพภูมิอากาศรุ่นใหม่ต้องการความมุ่งมั่นมากขึ้นในการประชุม unfccc ครั้งใหญ่ครั้งต่อไป จากกลาสโกว์(สหราชอาณาจักร)ในปี 2564 (เลื่อนจากเดิมเนื่องจากการระบาดใหญ่ของควิด-19) มาจนถึงชาร์ม เอล ชีค(อียิปต์) 2565 ดูไบ(สหรัฐอาหรับอิมิเรตส์) 2566 และบากู(อาเซอร์ไบจาน)ในปี 2567 นี้