เมื่อวันที่ 7 มกราคม 2569 ทำเนียบขาวประกาศแนวทางให้หน่วยงานของสหรัฐฯ เดินหน้าถอนตัวจากกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศหลายรายการ โดยมีชื่อ กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) และการลดบทบาทต่อ คณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (IPCC) อยู่ในรายการดังกล่าว สัญญาณนี้เกิดขึ้นไม่นานหลัง COP30 และก่อนเข้าสู่ COP31–COP32 จึงสร้างแรงสั่นสะเทือนต่อทั้งกติกาและการเมืองของการแก้ปัญหาสภาพภูมิอากาศโลก
UNFCCC ไม่ใช่เพียงเวทีเจรจา แต่เป็น “โครงสร้างหลัก” ที่รองรับกระบวนการ COP ทั้งหมดรวมถึงความตกลงที่เกี่ยวเนื่องอย่าง Paris Agreement ดังนั้นการถอนตัวจาก UNFCCC มีนัยทางสถาปัตยกรรม ถ้าสหรัฐฯ ออกนอกระบบจริง ก็เท่ากับเลือกอยู่นอกกรอบที่กำหนดกติกาเรื่องการรายงาน/ความโปร่งใส (transparency) การทบทวนร่วม และการร่วมกันขับเคลื่อนแผนการลดก๊าซเรือนกระจกในระดับโลก
อย่างไรก็ดี สิ่งที่ต้องแยกให้ออกคือการประกาศเจตจำนงกับการถอนตัวที่มีผลทางกฎหมายเพราะตามข้อบทของ UNFCCC การถอนตัวจะมีผลหลังจากมีหนังสือแจ้งอย่างเป็นทางการ และต้องรอระยะเวลาตามที่กำหนด (โดยทั่วไปคือหนึ่งปีหลังวันรับแจ้ง) นั่นหมายความว่าในทางปฏิบัติอาจเกิดช่วงสุญญากาศที่สหรัฐฯ ยังไม่พ้นสถานะภาคีโดยสมบูรณ์ แต่ลดบทบาทลงอย่างรวดเร็วแล้ว
คำถามสำคัญคือ ประธานาธิบดีสหรัฐฯ สามารถถอนตัวจากสนธิสัญญาที่วุฒิสภาให้สัตยาบันแล้วได้โดยลำพังหรือไม่ คำตอบคือยังมีข้อถกเถียงในเชิงรัฐธรรมนูญและบรรทัดฐานทางปฏิบัติ แม้ความไม่แน่นอนทางกฎหมายจะยังคงอยู่ แต่ความจริงทางการเมืองคือรัฐบาลสามารถสร้างผลกระทบได้ก่อนศาลตัดสินผ่านการตัดงบ การยุติการมีส่วนร่วม และการลดทีมงานเจรจา
ผลกระทบที่จับต้องได้และเร็วที่สุดคือ การเงินสภาพภูมิอากาศ โดยเฉพาะการถอนตัว/ลดบทบาทจากกลไกที่เกี่ยวข้อง เช่น Green Climate Fund (GCF) ซึ่งเป็นแหล่งทุนสำคัญของประเทศกำลังพัฒนาในด้านการปรับตัวและการรับมือความสูญเสียและความเสียหาย
ในเวที COP เงินทุนมักเป็นเงื่อนไขเพื่อให้การเจรจาเรื่องอื่นเดินหน้าได้ เมื่อผู้สนับสนุนรายใหญ่ส่งสัญญาณถอย ความไว้วางใจในกระบวนการจึงลดลง และประเทศกำลังพัฒนามีแนวโน้มตั้งเพดานต่อรองสูงขึ้น ต้องเห็นความชัดเจนด้านเงินทุนก่อน จึงจะยอมขยับในประเด็นตลาดคาร์บอน กลไกความโปร่งใส หรือกรอบการติดตามผล
การอยู่ในระบบ UNFCCC หมายถึงต้องร่วมกติกาการรายงานและทบทวนร่วม หากสหรัฐฯ ถอยออกไปจริง ความเสี่ยงหนึ่งคือความครบถ้วนของข้อมูลและความสามารถในการตรวจสอบย้อนกลับ โดยเฉพาะก๊าซที่ไม่ใช่ CO₂ หรือหมวดข้อมูลที่สังเกตจากภายนอกได้ยาก เช่น ภาคที่ดิน/ป่าไม้ และมาตรการเชิงนโยบายที่ต้องการข้อมูลละเอียดเพื่อประเมินผลจริง สิ่งนี้ทำให้ความน่าเชื่อถือของเป้าหมายและความคืบหน้าระดับโลกถูกตั้งคำถามมากขึ้น
IPCC เป็นกลไกวิทยาศาสตร์เชิงนโยบาย ไม่ใช่สนธิสัญญา จึงไม่มีขั้นตอนถอนตัว แบบเดียวกับ UNFCCC แต่รัฐบาลสามารถหยุดสนับสนุนงบประมาณ ลดการเข้าร่วมประชุม และลดการสนับสนุนนักวิทยาศาสตร์ได้ทันที ผลคือ ขีดความสามารถในการผลิตรายงานอาจตึงตัว และที่สำคัญ สหรัฐฯ จะสูญเสียอิทธิพลในกระบวนการที่รัฐบาลต้องเห็นชอบร่วมกันต่อถ้อยคำสรุปเชิงนโยบาย ซึ่งเป็นส่วนที่มักมีนัยทางการเมืองสูง
COP31 มีตุรกีเป็นเจ้าภาพสถานที่ และออสเตรเลียเป็นผู้กำกับการเจรจาซึ่งต้องอาศัยความสามารถในการสร้างฉันทามติสูงอยู่แล้ว เมื่อสหรัฐฯ ลดบทบาท ภาระการประคองดีลจะยิ่งตกกับประธานและกลุ่มประเทศหลักอื่น ๆ มากขึ้น ขณะเดียวกัน COP32 ในแอฟริกามีแนวโน้มยกระดับประเด็น ความยุติธรรม การปรับตัว และ loss & damage ในเชิงกลไกและงบประมาณ โดยเฉพาะเมื่อช่องว่างความน่าเชื่อถือด้านเงินทุนจากประเทศพัฒนาแล้วขยายตัว
การถอนตัว/ถอยห่างของสหรัฐฯ ไม่ได้ทำให้ระบบ UNFCCC ล่มสลายทันที เพราะยังมีภาคีเกือบทั้งโลกอยู่ในกรอบ แต่จะทำให้ต้นทุนการร่วมมือสูงขึ้นทั้งในรูปความไม่ไว้วางใจ การต่อรองยืดเยื้อ และภาระทางการเงิน/สถาบันที่ต้องถูกแบกรับโดยผู้อื่น
สิ่งที่ควรจับตาในปี 2569 คือ 1) มีการยื่นหนังสือแจ้งถอนตัวอย่างเป็นทางการเมื่อใด 2) การโต้แย้งภายในสหรัฐฯ เรื่องอำนาจถอนตัวจากสนธิสัญญา 3) ระดับการเข้าร่วม COP31 ของสหรัฐฯ 4) การตัดสินใจด้านเงินทุนเพิ่มเติม และ 5) สัญญาณการสนับสนุน IPCC ในทางปฏิบัติ เพราะทั้งหมดนี้จะชี้ว่าเรากำลังเผชิญแรงสั่นสะเทือนชั่วคราวหรือ “ฃการเปลี่ยนโครงสร้างระยะยาว” ของธรรมาภิบาลภูมิอากาศโลก
