ประเทศไทยกำลังจมน้ำท่ามกลางข้อมูลพยากรณ์ของตัวเอง
เมื่อวันเสาร์ที่ผ่านมาเวลา 9:22 น. โทรศัพท์มือถือของคนนับแสนในกรุงเทพฯ ส่งเสียงแจ้งเตือน Cell Broadcast พร้อมกันนั่นคือการเตือนภัยจากภาครัฐชุดแรก ณ เวลานั้น ฝนสะสมต่อเนื่องกว่า 48 ชั่วโมงในกรุงเทพฯ ข้ามเส้น 300 มิลลิเมตรแล้ว พื้นที่ส่วนใหญ่ของกรุงเทพมหานครจมอยู่ใต้น้ำพร้อมกัน คลองหลายสายล้นตลิ่งไปก่อนหน้านั้นนานแล้ว รถยนต์จมอยู่ตามอุโมงค์ทางลอด ชุมชนริมคลองหลายแห่งย้ายของขึ้นที่สูงด้วยตัวเองโดยไม่มีคำสั่งจากใครเพราะพวกเขารู้ว่าอะไรกำลังจะเกิดขึ้น พวกเขาแค่ไม่ได้รับแจ้งล่วงหน้าทันเวลา
รศ.เสรี ศุภราทิตย์ ผู้อำนวยการศูนย์การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศและภัยพิบัติ มหาวิทยาลัยรังสิต และรองประธานมูลนิธิสภาเตือนภัยพิบัติแห่งชาติ พูดตรงๆ ว่า "นี่เป็นความผิดพลาดอย่างยิ่งเพราะ Cell Broadcast จะถูกส่งโดยกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งเขาไม่มีทางรู้ว่าคลองแต่ละแห่งจะล้นตลิ่งหรือไม่ ผู้ที่รู้เป็นคนแรกคือหน่วยงานท้องถิ่น ดังนั้น เมื่อระบบเซนเซอร์ระดับน้ำของกทม.แจ้งเตือน กทม.ต้องรีบส่ง Cell Broadcast ด้วยตัวเองหรือรีบแจ้ง ปภ. ทันที"
สิ่งที่ รศ.เสรี พูดต่อมาคือแก่นของปัญหาทั้งหมด "เหตุการณ์ในวันนี้สะท้อนความล้มเหลวเชิงระบบที่ท้องถิ่นไม่เคยได้ประเมินความรุนแรงมาก่อน พวกท่านไม่คิดว่าฝนจะตกทั่วกทม. แต่ความเป็นจริงกลับตกหนักเกิน 200 มม.ทั่วทั้งหมด นี่เป็นเรื่องสำคัญที่ต้องเร่งแก้ เพราะอย่างไรเสียในอนาคตต้องเจออีกอยู่ดี" รศ.เสรีพูดถูก เราจะเจออีก แต่ไม่ใช่ครั้งนี้ครั้งแรกที่เราได้ยินประโยคนี้ หลังน้ำท่วมทุกครั้ง บทสนทนาของไทยเดินตามวงจรเดิม โยนความรับผิดชอบทางเทคนิค หน่วยงานโต้กันเอง โกรธกันสักพัก แล้วระบบเดิมก็ยังอยู่ รอภัยพิบัติปีหน้า
ประเทศไทยไม่ได้ขาดแคลนขีดความสามารถในการพยากรณ์อากาศ เฉพาะปี 2569 ถ้าตัดเอาเฉพาะรายการที่เกี่ยวกับการรู้ล่วงหน้าโดยตรง ตัวเลขที่มองเห็นได้รวมกันอยู่ที่ประมาณ 949 ล้านบาท และนั่นยังไม่นับกรมชลประทาน, GISTDA, สทนช. และงบบำรุงรักษาอีกจำนวนมาก กรมอุตุนิยมวิทยามีเรดาร์ตรวจอากาศใหม่ 567.4 ล้านบาท สถานีตรวจอากาศอัตโนมัติระดับตำบลและอำเภออีก 153.9 ล้านบาท ระบบวัดระดับน้ำ 22 ล้านบาท มี HPC เป็นของตัวเอง ก่อนหน้านี้ยังมี Supercomputer มูลค่าเกือบ 990 ล้านบาทที่เคยมีปัญหาทุจริต และล่าสุดซื้อระบบ AI Nowcast อีก 12 ล้านบาท สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ (สสน.) เพิ่งซื้อ HPC ใหม่ 47.77 ล้านบาท มีระบบเชื่อมโยงข้อมูลคลังน้ำแห่งชาติ, server, และที่ปรึกษาพัฒนาแบบจำลองลุ่มน้ำอีกหลายสิบล้านบาท กรมทรัพยากรน้ำมีเครือข่าย Early Warning 2,275 สถานี มีงบพัฒนาและบำรุงรักษา 127 ล้านบาทในปีเดียวกรมชลประทานมีจักรวาลของตัวเองอีกโดยไม่นับ GISTDA ที่ติดตามน้ำท่วมด้วยดาวเทียม และสทนช. ที่ทำหน้าที่ประสานทั้งหมดห่วงโซ่ที่ควรทำงานร่วมกันเป็นสายเดียวคือ ดาวเทียม + เรดาร์ → ฝน → ระดับน้ำ → น้ำท่า → เขื่อน → พื้นที่น้ำท่วม → คำเตือนประชาชนแต่ความจริงคือ แต่ละช่วงอยู่กับหน่วยงานคนละแห่ง ข้อมูลกลางอยู่ที่ สสน. ภาพจากอวกาศอยู่ที่ GISTDA ส่วนคนประสานภาพรวมอยู่ที่ สทนช.ประเทศไทยอาจไม่มีปัญหาเพราะไม่มีข้อมูล ไม่มีเรดาร์ หรือไม่มี Supercomputer เราอาจมีปัญหาตรงกันข้ามด้วยซ้ำ
ก่อนน้ำจะท่วม มีประเด็นในโซเชียลมีเดียที่ไม่ควรถูกมองข้าม เพจพยากรณ์อากาศเอกชนเพจหนึ่งออกคำเตือนล่วงหน้าถึงความเสี่ยงฝนตกหนักมากในกรุงเทพฯ และภาคกลาง โดยวิเคราะห์พฤติกรรมหยุดนิ่งของหย่อมความกดอากาศต่ำเหนืออ่าวไทย ภาครัฐตอบโต้ว่าการพยากรณ์แบบนั้นสร้างความตื่นตระหนก ไม่ควรสื่อสารต่อสาธารณะในรูปแบบนั้น รศ.เสรี ชี้ตรงจุดว่า "แม้กระทั่งในห้องวอร์รูมก็มีเพียงการบอกปริมาณน้ำฝนเฉลี่ย เช่น 80-100 มม. เท่านั้น แต่เมื่อคาดการณ์ได้ว่าเหตุการณ์นี้อาจไม่ปกติ แล้วกลับไม่มีการแจ้งประชาชนเพิ่มว่าฝนที่ตกนี้รุนแรงมากในรอบกี่ปี หรือมีโอกาสเกิดความรุนแรงได้กี่เปอร์เซ็นต์" การพยากรณ์แบบ play safe รายงานค่าเฉลี่ย หลีกเลี่ยงการระบุความรุนแรง กังวลว่าจะถูกมองว่าเกินจริงหากผิด ถูกนำเสนอว่าเป็นความระมัดระวังทางวิชาชีพ แต่มันไม่ใช่ความเป็นกลางมันเป็นการตัดสินใจที่โอนความเสี่ยงจากสถาบันไปยังประชาชน
เมื่อหน่วยงานพยากรณ์ไม่ยอมพูดว่า "นี่น่าจะเป็นฝนหนักที่สุดในรอบสิบปีของกรุงเทพฯ" เพื่อปกป้องความน่าเชื่อถือของตัวเอง มันกำลังปกป้องตัวเองโดยแลกกับคนที่ควรได้รับการคุ้มครองกรอบความคิดนี้มีความสำคัญมากต่อสิ่งที่ต้องทำต่อไป ถ้าคุณมองว่าการพยากรณ์แบบ play safe เป็นความถ่อมตัวทางวิทยาศาสตร์ คำตอบก็คือโมเดลที่ดีกว่า แต่ถ้าคุณมองว่ามันคือการตัดสินใจเชิงนโยบายที่ปกป้องประชาชนผู้ที่รับผลกระทบได้น้อยที่สุดอย่างเป็นระบบน้อยที่สุด คำตอบก็คือพันธกรณีทางกฎหมาย ที่กำหนดให้ต้องสื่อสารความรุนแรงที่คาดว่าจะเกิดขึ้นไม่ใช่แค่ค่าเฉลี่ยทางอุตุนิยมวิทยา
ก่อนเราจะถกเรื่องนโยบาย ต้องระบุให้ชัดว่าเราอยู่กับภัยพิบัติประเภทใด เพราะองค์ประกอบด้านภูมิอากาศและที่ไม่ใช่ภูมิอากาศซ้อนทับกันในลักษณะที่ต้องการคำตอบต่างกัน องค์ประกอบที่เชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไม่ว่าจะเป็นการทวีความรุนแรงของหย่อมความกดอากาศต่ำและการหยุดนิ่งผิดปกติเหนืออ่าวไทยสอดคล้องกับอุณหภูมิผิวน้ำทะเลที่สูงขึ้นในภูมิภาค กลไกที่มีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์รองรับชัดเจนว่าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเพิ่มทั้งปริมาณความชื้นและแนวโน้มที่ระบบอากาศเขตร้อนจะชะลอตัวหรือหยุดนิ่ง เหตุการณ์ 300 มม.ใน 48 ชั่วโมงทั่วกรุงเทพฯ ไม่ใช่แค่สภาพอากาศสุดขีดธรรมดา มันคือสภาพอากาศสุดขีดที่ถูกปรับโดยระบบสภาพภูมิอากาศ
สิ่งที่เป็นปัญหาโครงสร้างที่ไม่ใช่ภูมิอากาศรวมถึงระบบระบายน้ำของกรุงเทพฯ ไม่ได้ออกแบบสำหรับสิ่งนี้ ความจุคลอง ระบบท่อระบายน้ำ และปั๊มน้ำถูกคำนวณสำหรับรูปแบบในอดีตที่วิกฤตสภาพภูมิอากาศกำลังทำให้โครงสร้างเหล่านี้ล้าสมัย นี่คือช่องว่างด้านการวางแผนและโครงสร้างพื้นฐาน
สิ่งที่เป็นความล้มเหลวด้านธรรมาภิบาล การเตือนภัยที่ไม่ถึงมือตรงเวลา Cell Broadcast ที่มาช้า หน่วยงานท้องถิ่นที่ไม่ประเมินความรุนแรงในพื้นที่ หน่วยงานระดับชาติที่ข้อมูลยังแยกกันอยู่เป็นผลของการออกแบบระบบที่ยังวางการดำเนินการหลังจากความเสียหายเพราะการรวมทั้งสามเข้าด้วยกันนำไปสู่การแก้ปัญหาที่ผิด ระบบระบายน้ำที่ดีกว่าไม่ได้แก้ความล้มเหลวด้านธรรมาภิบาล การเตือนภัยที่ดีกว่าไม่ได้แก้การขาดดุลระบบระบายน้ำ การโทษวิกฤตสภาพภูมิอากาศเพียงอย่างเดียวปล่อยให้ทั้งผู้รับผิดชอบด้านโครงสร้างและธรรมาภิบาลหลุดพ้นความล้มเหลวที่แก้ได้ง่ายที่สุด อย่างทันท่วงทีมากที่สุด และถูกละเลยมากที่สุดคือความล้มเหลวด้านธรรมาภิบาล
เกณฑ์ทริกเกอร์ที่ไม่เคยทำงาน
กรอบสำหรับทำความเข้าใจสิ่งที่เกิดขึ้นและสิ่งที่ควรมาแทนที่ไม่ได้มาจากห้อง War Room ของกรุงเทพฯ แต่มาจากการฝึกอบรมที่จังหวัดน่านน่านใช้เวลาหลายปีสร้างขีดความสามารถด้านการตอบสนองน้ำท่วมระดับชุมชน เทศบาลในพื้นที่รู้ว่าถนนสายไหนจะท่วมก่อน ชุมชนไหนต้องย้าย ศูนย์พักพิงอยู่ที่ไหน พวกเขามีประสบการณ์ อุปกรณ์ และเครือข่ายชุมชน แต่ในเหตุการณ์ที่เป็นแรงบันดาลใจให้เกิดงานนำร่อง Forecast-Based Financing ที่น่าน ความล้มเหลวเดิมซ้ำอีกครั้ง การรู้ว่าน้ำกำลังจะมายังไม่เพียงพอที่จะเริ่มเคลื่อนย้ายคน
สาเหตุรากเหง้าซึ่งถูกบันทึกอย่างละเอียดโดยศิรินันต์ สุวรรณโมลี นักวิชาการอิสระด้านภัยพิบัติคือความขาดแคลนเชิงโครงสร้าง ระบบสะดุดไม่ใช่เพราะข้อมูลขาด แต่เพราะขาดเกณฑ์ทริกเกอร์ (trigger criteria) เกณฑ์ที่ตกลงไว้ล่วงหน้าว่า เมื่อถึงระดับนี้ จะต้องเริ่มดำเนินมาตรการเฉพาะและปลดล็อกงบประมาณเฉพาะ โดยไม่ต้องรอการตัดสินใจเป็นรายกรณีจากเจ้าหน้าที่ที่ไม่แน่ใจว่าตัวเองมีอำนาจทางกฎหมายจะใช้เงินก่อนที่จะมีการประกาศภัยอย่างเป็นทางการ องค์ประกอบทั้ง 4 ต้องล็อกเข้าหากันในระบบการลงมือก่อนภัย (Anticipatory Action) ที่ใช้งานได้จริงซึ่งดึงมาจากกรอบ ASEAN ว่าด้วยการลงมือก่อนภัยในการจัดการภัยพิบัติ (ASEAN-FAADM) ที่ไทยให้การรับรองในระดับภูมิภาคแต่ยังไม่ได้แปลงเป็นการปฏิบัติในประเทศ
(1) ข้อมูลพยากรณ์และการเฝ้าระวัง ไม่ใช่เพื่อสร้างความตระหนักรู้ แต่เพื่อเป็นปัจจัยนำเข้าสู่ระบบตัดสินใจ (2) เกณฑ์ทริกเกอร์ ตัวชี้วัดที่วัดได้ซึ่งตกลงไว้ล่วงหน้าว่าเมื่อถึงระดับนี้ ขั้นตอนต่อไปจะเปิดโดยอัตโนมัติ (3) การดำเนินงานล่วงหน้าที่ตกลงไว้ การแทรกแซงเฉพาะที่มีงบประมาณและผู้รับผิดชอบชัดเจนซึ่งเริ่มต้นเมื่อทริกเกอร์ทำงาน (4) การเงินที่จัดเตรียมไว้ล่วงหน้า (FbF) งบประมาณที่ผูกพันและเข้าถึงได้ก่อนมีการประกาศภัย ไม่ใช่ถอนออกหลังจากความเสียหายปรากฏ หากองค์ประกอบใดขาดหายไป ห่วงโซ่ที่เชื่อมโยงทั้ง 4 องค์ประกอบจะขาดลง ในประเทศไทย สิ่งที่เรามีคือองค์ประกอบแรกที่ซับซ้อนและมีงบประมาณสูง โครงสร้างพื้นฐานพยากรณ์ที่ระบุไว้ข้างต้น โดยที่สามองค์ประกอบที่เหลือแทบไม่มีอยู่เลยในระดับกฎหมาย
สิ่งที่เกิดขึ้นเช้าวันเสาร์ในกรุงเทพฯ คือผลลัพธ์ของการขาดหายนั้นในระดับเมกะสเกล ข้อมูลฝนอยู่ที่นั่น แบบจำลองมีอยู่ เรดาร์ติดตามหย่อมความกดอากาศต่ำมาหลายวันแล้ว แต่ไม่มีเกณฑ์ที่ตกลงไว้ล่วงหน้าที่กำหนดให้สำนักงานเขตทั้ง 50 แห่งของกรุงเทพฯ ต้องเริ่มแจ้งชุมชน ไม่มีงบประมาณที่ได้รับอนุมัติล่วงหน้าสำหรับการติดตั้งปั๊มฉุกเฉินหรือเตรียมที่พักพิง ไม่มีทริกเกอร์ที่กำหนดให้ ปภ. ต้องยกระดับ Cell Broadcast ทันทีที่เซนเซอร์ของกรุงเทพฯ แสดงระดับคลองใกล้ล้นตลิ่ง ไม่มีจุดที่กำหนดไว้ทางกฎหมายว่าเมื่อใดการพยากรณ์กลายเป็นคำสั่ง เจ้าหน้าที่จึงรอ พวกเขาประเมินสถานการณ์ รายงานขึ้นไปและน้ำไม่ได้รอพวกเขา
เศรษฐศาสตร์ของการจัดการภัยพิบัติแบบตั้งรับเชิงรุกที่แท้จริง
กรณีทางเศรษฐกิจสำหรับการลงมือก่อนภัยไม่ได้เป็นเพียงด้านมนุษยธรรมหากเป็นด้านการคลัง ค่าใช้จ่ายด้านการบรรเทาทุกข์และการฟื้นฟูหลังภัยพิบัติของไทยมีมาก เกิดซ้ำและกำลังเพิ่มขึ้น น้ำท่วมปี 2554 ซึ่งเป็นภัยพิบัติที่สร้างความเสียหายสูงสุดของประเทศ ความเสียหายโดยตรงประมาณการไว้เกิน 1.4 ล้านล้านบาท ทุกปีนับแต่นั้น เหตุการณ์น้ำท่วมทั่วภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคกลางสร้างค่าใช้จ่ายด้านการบรรเทาทุกข์ ความเสียหายทางการเกษตร และค่าซ่อมแซมโครงสร้างพื้นฐานนับหมื่นล้านบาท
หลักฐานจาก Forecast-Based Financing ในบังกลาเทศและที่อื่นๆ แสดงให้เห็นอย่างสม่ำเสมอว่าทรัพยากรที่จัดวางไว้ก่อน เงินสดก่อนน้ำท่วม การเตรียมที่พักพิงก่อนการอพยพ การอพยพกลุ่มเปราะบางก่อนภัยพิบัติมาถึงนั้นให้ผลลัพธ์ที่ดีกว่าต่อบาทมากกว่าการใช้จ่ายด้านการบรรเทาทุกข์หลังเหตุการณ์ที่เทียบเท่า ครัวเรือนที่ได้รับความช่วยเหลือก่อนน้ำท่วมรักษาทรัพย์สินไว้ได้มากกว่า ทนทานต่อความมั่นคงทางอาหารได้ดีกว่า กู้ยืมน้อยกว่า และฟื้นตัวได้เร็วกว่า ประเทศไทยกำลังใช้จ่ายงบประมาณที่แพงกว่า 949 ล้านบาทในโครงสร้างพื้นฐานพยากรณ์ปี 2569 กำลังสร้างข้อมูลที่ไม่ถูกแปลงเป็นการดำเนินการก่อนภัย การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานนั้นไม่ได้ให้ผลตอบแทนที่เป็นไปได้ ไม่ใช่เพราะการพยากรณ์ผิดพลาด แต่เพราะสถาปัตยกรรมทางกฎหมายและสถาบันยังไม่ถูกสร้างขึ้นเพื่อลงมือตามนั้น
ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่กำลังอยู่ในกระบวนการรัฐสภาจะกำหนดให้ Forecast-Based Finance (การเงินตามการพยากรณ์ หรือ FbF) เป็นกลไกตามกฎหมายหรือไม่ นี่คือบททดสอบว่ากฎหมายฉบับนี้จะเป็นเครื่องมือรับมือวิกฤตสภาพภูมิอากาศจริง หรือจะกลายเป็นเครื่องมือฟอกเขียวของอุตสาหกรรมฟอสซิล Forecast-Based Finance หมายถึงการอนุญาตอย่างชัดเจนให้จังหวัด เทศบาล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผูกพันการใช้จ่ายเมื่อข้อมูลพยากรณ์ถึงเกณฑ์ทริกเกอร์ที่ตกลงไว้ล่วงหน้า โดยไม่ต้องรอการประกาศภัยอย่างเป็นทางการหรือการประเมินความเสียหายหลังเหตุการณ์ ทางเลือกอื่นยังแลกด้วยค่าใช้จ่ายที่มากกว่ามาก น้ำท่วมเดือนกันยายน 2569 คือใบแจ้งหนี้สำหรับทางเลือกนั้น
การกระจายตัวของผลกระทบน้ำท่วมภายในกรุงเทพฯ และทั่วภูมิภาคอื่นๆ เดินตามช่องว่างของการใช้ที่ดิน กรรมสิทธิ์ และรายได้ที่กำหนดโครงสร้างความไม่เท่าเทียมในไทยอยู่แล้ว ชุมชนที่น้ำท่วมก่อนเกือบทั้งหมดอยู่ตามริมคลอง ในย่านที่ลุ่มต่ำ ในชุมชนที่ไม่เป็นทางการที่สร้างบนที่ดินที่นักพัฒนาไม่ต้องการเพราะเสี่ยงต่อน้ำท่วม ชุมชนเหล่านี้มีผู้สูงอายุ คนพิการ แรงงานต่างด้าวและครัวเรือนที่ไม่มีรถยนต์ในสัดส่วนที่สูงกว่า ชุมชนที่สามารถรับการแจ้งเตือนเวลา 9:22 น. และดำเนินการตามนั้นไม่ใช่ชุมชนกลุ่มเดียวกับที่จมอยู่ใต้น้ำแล้วเมื่อการแจ้งเตือนมาถึงนี่คือมิติด้านความเท่าเทียมของการลงมือก่อนภัย ความเป็นธรรมไม่ใช่ประเด็นเสริมของการลงมือก่อนภัย แต่เป็นเงื่อนไขที่ทำให้คำเตือนภัยเปลี่ยนเป็นการคุ้มครองได้จริง การเตือนภัยที่ถึงครัวเรือนในชุมชนเสี่ยงน้ำท่วมเวลา 9:22 น. ของวันเสาร์ไม่มีประสิทธิผลหากครัวเรือนนั้นไม่มีรถยนต์ ไม่มีเงินสดสำรองฉุกเฉิน ไม่รู้ว่าศูนย์พักพิงที่ใกล้ที่สุดอยู่ที่ไหน และไม่มีใครได้รับมอบหมายให้ช่วยพวกเขาย้าย การเตือนภัยถูกส่งแล้ว แต่การคุ้มครองไม่ได้ถูกส่ง
ช่องว่างทางกฎหมายที่ต้องปิดกรอบกฎหมายปัจจุบันของไทยมีฐานที่เกี่ยวข้องสามส่วน ไม่มีส่วนใดที่ทำงานเป็นระบบการลงมือก่อนภัย(Anticipatory Action)ได้ ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศบรรจุประเด็นการปรับตัวไว้แบบกว้างๆ โดยไม่กำหนดกลไกเฉพาะที่จะแปลงการพยากรณ์สภาพอากาศเป็นพันธกรณีทางกฎหมายในการดำเนินการ ไม่มีนิยาม "การลงมือก่อนภัย(Anticipatory Action)" ไม่มีเกณฑ์ทริกเกอร์ตามกฎหมาย ไม่มีข้อกำหนดสำหรับแผนปฏิบัติการล่วงหน้าระดับจังหวัดหรือท้องถิ่น ไม่มีบทบัญญัติสำหรับการเงินที่จัดเตรียมไว้ล่วงหน้า ร่างกฎหมายสร้างกรอบแต่ไม่มีกลไกพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 มีจุดแข็งด้านโครงสร้างบัญชาการ การกำหนดบทบาท และอำนาจในการระดมทรัพยากร แต่ถูกออกแบบรอบการประกาศภัยพิบัติ ไม่ใช่การพยากรณ์ภัยพิบัติ ช่วงเวลาที่สำคัญที่สุด 12 ถึง 72 ชั่วโมงก่อนผลกระทบสำคัญที่การดำเนินการล่วงหน้าจะมีประสิทธิผลสูงสุดนั้นอยู่นอกกรอบการดำเนินงานหลักของกฎหมาย ไม่มีสิ่งใดในร่างพระราชบัญญัตินี้ที่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องเริ่มเตรียมที่พักพิงเมื่อปริมาณฝนสะสมข้ามเกณฑ์ที่ระบุ ไม่มีสิ่งใดที่อนุมัติล่วงหน้าให้ปล่อยงบประมาณตามทริกเกอร์แทนที่จะเป็นตามการประกาศ
ระเบียบการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอนุญาตให้เทศบาลให้ความช่วยเหลือผู้อยู่อาศัยที่ได้รับผลกระทบภายในอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย แต่ได้รับผลกระทบ ในทางปฏิบัติหมายถึงหลังเหตุการณ์ ระเบียบยังไม่ถูกตีความให้อนุญาตการใช้จ่ายเชิงป้องกันล่วงหน้าตามข้อมูลพยากรณ์ การใช้จ่ายสำหรับน้ำมัน อาหาร การเตรียมที่พักพิง การขนส่งกลุ่มเปราะบาง ก่อนการประกาศภัยพิบัติที่ปกติมาหลังจากความเสียหายที่มองเห็นได้ นี่คือส่วนประกอบที่ยังไม่ถูกเชื่อมต่อกัน ข้อมูลพยากรณ์มีอยู่แต่ไม่ถูกเชื่อมกับเกณฑ์การตัดสินใจ เกณฑ์การตัดสินใจไม่มีอยู่ในกฎหมาย แผนมีอยู่แต่ไม่ถูกเชื่อมกับทรัพยากรที่ได้รับอนุมัติล่วงหน้า ทรัพยากรมีอยู่แต่ไม่สามารถเข้าถึงได้ก่อนการประกาศ
หากจะมีบทบัญญัติตามกฎหมาย องค์ประกอบ 6 ประการ จะปิดช่องว่างนี้ (1) นิยามตามกฎหมายของการลงมือก่อนภัยและหน้าที่ที่กำหนดไว้ของรัฐในการส่งมอบสำหรับภัยที่คาดการณ์ได้ (2) เกณฑ์ทริกเกอร์ที่มีผลทางกฎหมาย เมื่อข้อมูลพยากรณ์ถึงระดับที่ตกลงไว้ พันธกรณีในการดำเนินการจะถูกเปิดโดยไม่ต้องการการตัดสินใจตามดุลพินิจเพิ่มเติม (3) แผนปฏิบัติการล่วงหน้าที่บังคับสำหรับจังหวัดและท้องถิ่น ซึ่งเชื่อมโยงอย่างชัดเจนกับเกณฑ์ทริกเกอร์ (4) กลไก FbF ที่อนุญาตให้ใช้จ่ายก่อนทริกเกอร์จากกองทุนที่ผูกพันไว้ล่วงหน้า (5) บทบัญญัติเฉพาะสำหรับกลุ่มเปราะบางในแผนปฏิบัติการล่วงหน้าทุกฉบับไม่ใช่การอ้างอิงเพียงผู้ได้รับผลกระทบแต่เป็นหมวดหมู่ที่ระบุชื่อพร้อมทรัพยากรที่มอบหมายไว้ล่วงหน้า (6) วงจรการซักซ้อม ติดตามผลและเรียนรู้ที่บังคับเพื่อให้เกณฑ์ทริกเกอร์และแผนถูกปรับปรุงหลังเหตุการณ์สำคัญทุกครั้ง สิ่งเหล่านี้ไม่ใช่ข้อเรียกร้องที่ทะเยอทะยาน หากคือโครงสร้างพื้นฐานขั้นต่ำสำหรับประเทศที่ใช้งบประมาณเกือบพันล้านบาทในปี 2569 เพียงปีเดียวสำหรับอุปกรณ์พยากรณ์ แต่แล้วเฝ้าดูอุปกรณ์นั้นล้มเหลวในการป้องกันความวุ่นวายของวันที่ 26 กันยายน เพราะสถาปัตยกรรมทางกฎหมายในการดำเนินการตามนั้นไม่มีอยู่
หน้าตาการลงมือก่อนภัย (Anticipatory Action) กรณีน้ำท่วมกรุงเทพฯ 2569
หากประเทศไทยมีสถาปัตยกรรมทางกฎหมายที่ผู้นำทางการเมืองลงนามพันธกรณีใน ASEAN วิกฤตอุทกภัยเดือนกันยายน 2569 อาจดำเนินการอย่างแตกต่างออกไป ในวันจันทร์ที่ 21 หรืออังคารที่ 22 เมื่อแนวโน้มหยุดนิ่งของหย่อมความกดอากาศต่ำปรากฏชัดในผลลัพธ์แบบจำลอง เกณฑ์ทริกเกอร์ระดับจังหวัดที่ตกลงไว้ล่วงหน้า เช่น การพยากรณ์ฝนสะสม 72 ชั่วโมงเกิน 150 มม ในเขตมหานครกรุงเทพฯ เป็นต้น จะเปิดระยะเตรียมพร้อมบังคับ สำนักงานเขตจะเริ่มตรวจสอบความจุศูนย์พักพิง ผู้นำชุมชนในย่านเสี่ยงน้ำท่วมจะได้รับคำแนะนำเฉพาะไม่ใช่การแจ้งเตือนทั่วไป ในวันพุธที่ 23 เมื่อการพยากรณ์สะสมอัพเดตไปที่ 200 มม.+ เกณฑ์ทริกเกอร์ที่สองจะเปิดการจัดวางทรัพยากรก่อนการดำเนินงาน ปั๊มน้ำของกรุงเทพฯ จะถูกจัดวางไว้ล่วงหน้าที่จุดคอขวดที่ทราบล่วงหน้า ทะเบียนผู้สูงอายุ คนพิการ และครัวเรือนที่ไม่มีรถยนต์ในชุมชนที่ลุ่มต่ำจะถูกเปิดใช้งานไม่ใช่แค่ถือไว้ในแฟ้ม ที่พักพิงจะถูกเตรียมไม่ใช่แค่ระบุไว้ ในคืนวันพฤหัสบดีที่ 24 เมื่อฝนเริ่มตกแล้วและเซนเซอร์คลองแสดงการขึ้นอย่างรวดเร็ว ระดับทริกเกอร์ที่สามจะอนุมัติการดำเนินการฉุกเฉิน การแจ้งเตือน Cell Broadcast พร้อมคำแนะนำเฉพาะ(ไม่ใช่แค่ระวังตัว) การอพยพโดยมีความช่วยเหลือสำหรับครัวเรือนที่เปราะบางที่สุด การเปิดที่พักพิงที่เตรียมไว้อย่างเป็นทางการ เวลา 9:22 น. วันเสาร์ที่ 26 เมื่อการแจ้งเตือนอย่างเป็นทางการมาถึงจริงๆ คนที่ต้องการความช่วยเหลือมากที่สุดจะอยู่ในที่ปลอดภัยแล้ว ไม่มีสิ่งใดในนี้ที่ต้องการเทคโนโลยีที่ประเทศไทยยังไม่มี หากต้องการสถาปัตยกรรมทางกฎหมายที่ไทยยังไม่ได้สร้าง
สังคมสงเคราะห์หลังภัยพิบัติและบทบาทหน้าที่รัฐ รักที่ไม่เคยเปลี่ยนแปลง
ภาพที่โดดเด่นสำหรับการตอบสนองต่อภัยพิบัติในประเทศไทยคือการสงเคราะห์และการตอบสนองหลังเหตุการณ์ รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐระดมตัวหลังจากความเสียหายเพื่อให้ความช่วยเหลือ ภาคประชาสังคมระดมทุน อาสาสมัครมาพร้อมอาหารและน้ำ นักการเมืองเยี่ยมชุมชนที่ได้รับผลกระทบ สื่อบันทึกความทุกข์ทรมานแล้วก็จากไป เป็นภาพที่จัดวางรัฐในฐานะผู้ช่วยเหลือที่มีน้ำใจแทนที่จะเป็นหน่วยงานที่มีพันธกรณีเชิงป้องกันล่วงหน้า ภาพที่ทำให้การสูญเสียที่การลงมือก่อนภัย(anticipatory action)สามารถป้องกันได้กลายเป็นเรื่องปกติ และระบบนี้ก็ล้มเหลวซ้ำแล้วซ้ำเล่าในการปกป้องชุมชนที่มีศักยภาพน้อยที่สุดในการรับมือกับความสูญเสียเหล่านั้น เพราะพวกเขาคือชุมชนที่น้ำท่วมก่อน อพยพทีหลัง และฟื้นตัวช้าที่สุด
เรื่องเล่าอีกแบบหนึ่งที่ร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ สามารถทำให้เกิดขึ้นได้หากสมาชิกรัฐสภามีความกล้าหาญทางการเมืองพอ คือเมื่อภัยสามารถคาดการณ์ล่วงหน้าได้ การปล่อยให้ภัยนั้นกลายเป็นความสูญเสียที่ป้องกันได้ ย่อมไม่ใช่เพียงเรื่องของภัยธรรมชาติแต่เป็นผลจากการตัดสินใจเชิงนโยบายว่า รัฐจะลงมือเมื่อใด และลงมือมากเพียงใด เมื่อรัฐมีข้อมูลพยากรณ์ มีแบบจำลองน้ำ มีข้อมูลพื้นที่เสี่ยง มีระบบ Cell Broadcast มีแผนอพยพ และมีกรอบความร่วมมือระดับภูมิภาคอยู่แล้ว แต่กฎหมายยังไม่กำหนดว่าข้อมูลระดับใดต้องนำไปสู่การเตือนภัยเมื่อใด ใครเป็นผู้สั่งการ ต้องจัดสรรงบประมาณล่วงหน้าอย่างไร และหน่วยงานใดต้องรับผิดชอบหากไม่ดำเนินการ ปัญหานั้นไม่ใช่เพียงความคลาดเคลื่อนของการพยากรณ์ แต่คือ ช่องว่างของกฎหมายและระบบบริหารจัดการความเสี่ยง
ประเทศไทยเป็นภาคีของกรอบอาเซียนว่าด้วยการดำเนินการเชิงคาดการณ์ล่วงหน้า (ASEAN Framework on Anticipatory Action)ให้การรับรองเป้าหมาย E ของกรอบเซนได (Sendai Framework) ว่าด้วยระบบเตือนภัยล่วงหน้าสำหรับภัยพิบัติหลายประเภท และเป็นภาคีความตกลงปารีส (Paris Agreement) ขณะเดียวกัน ร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ก็กำลังอยู่ในกระบวนการนิติบัญญัติโจทย์สำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่ากฎหมายจะกล่าวถึง “การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ” หรือ “การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ” หรือไม่ แต่คือ กฎหมายจะเปลี่ยนข้อมูลเตือนภัยให้กลายเป็นหน้าที่ในการลงมือของรัฐได้หรือไม่ กล่าวอย่างเป็นรูปธรรม เมื่อการพยากรณ์ถึงเกณฑ์ความเสี่ยงที่กำหนดไว้ล่วงหน้า กฎหมายควรกำหนดให้เกิดการดำเนินการโดยอัตโนมัติหรือภายในกรอบเวลาที่ชัดเจน ได้แก่ การแจ้งเตือนประชาชน การเปิดศูนย์พักพิง การจัดรถและเส้นทางอพยพ การช่วยเหลือผู้สูงอายุ ผู้พิการ เด็ก และชุมชนเปราะบาง การเคลื่อนย้ายทรัพย์สินและอุปกรณ์จำเป็น การระบายน้ำและป้องกันโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ ตลอดจนการเบิกจ่ายงบฉุกเฉินก่อนเกิดความเสียหาย ไม่ใช่รอให้น้ำท่วมแล้วจึงเริ่มกระบวนการช่วยเหลือ
หลักการของกฎหมายจึงควรชัดเจนว่า “เมื่อข้อมูลบ่งชี้ว่าภัยกำลังจะเกิด หน้าที่ของรัฐต้องเริ่มก่อนที่ภัยจะมาถึง ไม่ใช่หลังจากความเสียหายเกิดขึ้นแล้ว” และหน้าที่นั้นต้องไม่หยุดอยู่ที่ถ้อยคำเชิงหลักการ แต่ต้องมี เกณฑ์กระตุ้นการดำเนินการ (trigger) ที่ตรวจสอบได้ ผู้รับผิดชอบที่ระบุชื่อหน่วยงานชัดเจน งบประมาณที่สามารถเบิกจ่ายล่วงหน้า กรอบเวลาสำหรับการดำเนินการและกลไกตรวจสอบความรับผิดเมื่อหน่วยงานไม่ปฏิบัติตามนี่คือความแตกต่างระหว่าง “ระบบเตือนภัย” กับ “ระบบป้องกันความสูญเสียล่วงหน้า” เพราะการส่งคำเตือนให้ประชาชนรู้ว่าน้ำกำลังมา ไม่เพียงพอ หากคำเตือนนั้นไม่ได้กระตุ้นให้เกิดทรัพยากร การอพยพ การคุ้มครอง และการตัดสินใจของรัฐในเวลาที่ประชาชนยังมีโอกาสหลีกเลี่ยงความสูญเสียคำถามต่อร่าง พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจึงเป็นคำถามที่ตรงไปตรงมา กฎหมายฉบับนี้จะทำให้ “การรู้ล่วงหน้า” กลายเป็น “หน้าที่ต้องลงมือล่วงหน้า” ได้หรือไม่หรือท้ายที่สุดจะเป็นเพียงกรอบกฎหมายอีกฉบับหนึ่ง มีเป้าหมายแต่ไม่มี trigger มีแผนแต่ไม่มีงบล่วงหน้า มีหน่วยงานเกี่ยวข้องแต่ไม่มีเจ้าภาพที่ต้องรับผิด และมีระบบเตือนภัยที่ส่งเสียงดังขึ้นก็ต่อเมื่อน้ำมาถึงหน้าบ้านแล้ว
สิ่งที่การวิเคราะห์นี้ยังไม่ได้ครอบคลุม
ต้องกล่าวให้ชัดว่า ข้อเสนอเรื่อง การดำเนินการเชิงคาดการณ์ล่วงหน้า (anticipatory action) ไม่ได้หมายความว่าจะสามารถป้องกันน้ำท่วมเดือนกันยายนได้ทั้งหมด หากพายุดีเปรสชันหยุดนิ่งเหนืออ่าวไทยและเทฝน 300 มิลลิเมตรลงบนกรุงเทพฯ ภายใน 48 ชั่วโมง ต่อให้ระบบเตรียมพร้อมล่วงหน้าทำงานอย่างสมบูรณ์ น้ำท่วมรุนแรงก็ยังเกิดขึ้นได้เพราะต้นเหตุไม่ได้มีเพียงเรื่องการเตือนภัย แต่รวมถึง ข้อจำกัดของระบบระบายน้ำ ความจุของคลอง การพัฒนาเมืองในพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วม ตลอดจนปัญหาสิทธิและการถือครองที่ดิน ซึ่งต้องแก้ด้วยมาตรการอีกชุดหนึ่ง
สิ่งที่ anticipatory action เปลี่ยนได้จึงไม่ใช่คำถามว่า “น้ำจะท่วมหรือไม่” แต่คือ “ใครจะได้รับความเสียหาย และเสียหายมากเพียงใด”รถอาจจมน้ำในอุโมงค์ทางลอดน้อยลง หากเจ้าของได้รับคำเตือนที่แม่นยำและทันเวลา ผู้สูงอายุในชุมชนริมคลองอาจไม่ถูกตัดขาด หากเริ่มอพยพก่อนน้ำมาถึง 24 ชั่วโมง ครอบครัวจำนวนมากอาจรักษาเครื่องใช้ไฟฟ้า สินค้า และทรัพย์สินไว้ได้ หากได้รับคำแนะนำที่นำไปปฏิบัติได้ทันทีไม่ใช่เพียง “โปรดเฝ้าระวังน้ำท่วม”แต่เป็น “ภายในเที่ยงวันนี้ ให้ย้ายทรัพย์สินขึ้นสูงจากพื้นอย่างน้อย 80 เซนติเมตร”
นี่คือหัวใจของ anticipatory action เปลี่ยนการพยากรณ์ให้เป็นการลงมือก่อนเกิดความเสียหาย ผู้ที่เสียชีวิตจากน้ำท่วมในประเทศไทยปีนี้สมควรได้รับระบบที่ใช้ศักยภาพด้านการพยากรณ์ของรัฐเพื่อปกป้องชีวิตก่อนน้ำมาถึง ไม่ใช่เพียงระบบที่เข้าไปช่วยเหลือหลังความเสียหายเกิดขึ้นแล้ว ดังนั้น ต้องแยกสองเรื่องออกจากกันให้ชัด ฝนตกหนักเป็นปรากฏการณ์ทางอุตุนิยมวิทยา แต่มิใช่ความสูญเสียทุกอย่างที่ตามมาจะหลีกเลี่ยงไม่ได้ เมื่อรัฐสามารถคาดการณ์ความเสี่ยง มีข้อมูล มีเครื่องมือ และมีเวลาพอที่จะลดความสูญเสีย แต่ระบบไม่เปลี่ยนข้อมูลเหล่านั้นให้เป็นการปฏิบัติ ความเสียหายส่วนที่ป้องกันได้ย่อมเป็นความล้มเหลวเชิงนโยบายและนั่นคือส่วนของภัยพิบัติที่กฎหมายสามารถเข้าไปป้องกันได้
เราต้องทำอะไรต่อไป
พ.ร.บ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทยยังไม่ประกาศใช้เป็นกฎหมาย นั่นหมายความว่าผู้กำหนดนโยบายยังมีโอกาสที่จะกำหนดทิศทางของกฎหมายฉบับนี้ หากมีเจตจำนงทางการเมืองที่ถูกต้อง แต่ผลประโยชน์และอิทธิพลของอุตสาหกรรมฟอสซิลจะทำให้โอกาสนั้นกำลังหมดลง
สำหรับผู้ที่ทำงานผลักดันนโยบายสภาพภูมิอากาศ ข้อเรียกร้องควรชัดเจนและเป็นรูปธรรมคือ กำหนดนิยามของ “การดำเนินการเชิงคาดการณ์ล่วงหน้า” (anticipatory action) ไว้ในกฎหมาย กำหนดให้จังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดทำแผนปฏิบัติการล่วงหน้าที่มีเกณฑ์กระตุ้นการดำเนินงาน (trigger-based anticipatory action plans) และจัดตั้งกลไกการเงินที่อิงการพยากรณ์ (Forecast-Based Finance) ซึ่งให้อำนาจเบิกจ่ายงบประมาณเพื่อป้องกันความเสียหายได้ก่อนการประกาศเขตภัยพิบัติ เหล่านี้ไม่ใช่ข้อเสนอที่ไกลเกินจริง แต่คือขั้นต่ำของการแปลงพันธกรณีที่ประเทศไทยรับรองไว้แล้วทั้งในระดับอาเซียนและระดับระหว่างประเทศให้กลายเป็นหน้าที่ตามกฎหมายภายในประเทศ
สำหรับสื่อมวลชนและนักสื่อสาร โจทย์สำคัญคือการไม่เล่าเหตุการณ์น้ำท่วมสัปดาห์นี้ว่าเป็นเพียงเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้ว(extreme weather) แต่ต้องตั้งคำถามต่อความล้มเหลวของระบบบริหารจัดการโดยเฉพาะคำถามเรื่องโครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูล เมื่อปี 2569 เพียงปีเดียวมีการใช้งบประมาณเกือบหนึ่งพันล้านบาทกับระบบพยากรณ์ แต่ระบบเหล่านั้นกลับไม่สามารถนำไปสู่คำเตือนที่ทันเวลาได้ ประเด็นนี้เชื่อมโยงโดยตรงกับความรับผิดชอบในการใช้งบประมาณ การออกแบบสถาบัน และความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศซึ่งกรอบการรายงานข่าวแบบสภาพอากาศสุดขั้วเพียงอย่างเดียวไม่สามารถอธิบายได้
สำหรับเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นและผู้นำชุมชน บทเรียนจากน่านสามารถนำไปใช้ได้ทุกพื้นที่ เราไม่จำเป็นต้องรอให้ระบบระดับชาติทำงานสมบูรณ์ก่อน จึงจะเริ่มกำหนดเกณฑ์ trigger ของพื้นที่ จัดทำแผนที่ความเปราะบางของชุมชน และวางแนวปฏิบัติสำหรับการลงมือก่อนภัยมาถึง งานวิจัยจากเชียงรายชี้ให้เห็นว่าช่องว่างอยู่ตรงไหนในระดับไมล์สุดท้าย ขณะที่โครงการนำร่องที่น่านแสดงให้เห็นว่า ท้องถิ่นสามารถอุดช่องว่างเหล่านั้นได้จริง เกิดผลจริงและสามารถนำไปขยายผลในพื้นที่อื่นได้
ปัจจุบัน ข้อมูลจากระบบพยากรณ์ของหน่วยงานทั้ง 6 สามารถบอกเราได้แล้วในระดับหนึ่งว่า น้ำท่วมครั้งต่อไปมีแนวโน้มจะเกิดที่ไหน จะมาถึงเมื่อใด และใครมีแนวโน้มจะได้รับผลกระทบมากที่สุด สิ่งที่เรายังไม่มี คือโครงสร้างทางกฎหมายที่เปลี่ยน “การรู้ล่วงหน้า” ให้กลายเป็น “การคุ้มครองล่วงหน้า” น้ำท่วมเดือนกันยายน 2569 แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าเกิดอะไรขึ้น เมื่อเรารู้ว่าภัยกำลังมาแต่ระบบยังไม่สามารถเปลี่ยนความรู้นั้นให้เป็นการลงมือก่อนความสูญเสียเกิดขึ้น
