เรียบเรียงจาก https://www.chathamhouse.org/2024/10/azerbaijans-climate-leadership-challenge
ในฐานะเจ้าภาพของ COP29 อาเซอร์ไบจานต้องนำการเจรจาของสหประชาชาติไปสู่การบรรลุข้อตกลงสำคัญเกี่ยวกับการเงินด้านสภาพภูมิอากาศ แต่ด้วยประวัติด้านสิ่งแวดล้อมที่อ่อนแอ การเมืองที่กดขี่ และการพึ่งพารายได้จากเชื้อเพลิงฟอสซิล ทำให้เกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับความสามารถในการเป็นผู้นำด้านสภาพภูมิอากาศอย่างมีประสิทธิภาพ
อาเซอร์ไบจาน ซึ่งเป็นรัฐที่พึ่งพาน้ำมันและก๊าซเป็นอย่างมาก ตั้งอยู่ระหว่างรัสเซียและอิหร่าน ได้ก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำด้านสภาพภูมิอากาศในเวทีนานาชาติอย่างกะทันหันและไม่สอดคล้องกัน ในฐานะประธานของ “การประชุมภาคี” ด้านสภาพภูมิอากาศครั้งที่ 29 ของสหประชาชาติ (COP29) ซึ่งจะจัดขึ้นที่บากูในเดือนพฤศจิกายน 2024 ประเทศนี้จะต้องนำทางรัฐบาลอีกเกือบ 200 แห่งไปสู่ท่าทีร่วมกันในการเจรจาที่มีความขัดแย้งอย่างสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง จำเป็นต้องสร้างฉันทามติในประเด็นสำคัญเรื่องการเงินด้านสภาพภูมิอากาศ
บทบาทของอาเซอร์ไบจานในเวทีการทูตด้านสภาพภูมิอากาศไม่ได้สิ้นสุดลงเพียงแค่ COP29 อาเซอร์ไบจานได้แสวงหาบทบาทอื่น ๆ ในระดับนานาชาติอย่างแข็งขัน รวมถึงการก่อตั้ง “Troika” ประธาน COP ร่วมกับสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ (UAE) ซึ่งเป็นเจ้าภาพ COP28 ในปี 2023 และบราซิลซึ่งจะเป็นเจ้าภาพ COP30 ในปี 2025 นอกจากนี้ อาเซอร์ไบจานจะเป็นเจ้าภาพจัดงานวันสิ่งแวดล้อมโลกของสหประชาชาติในเดือนมิถุนายน 2026 และกำลังเสนอเป็นประธานการประชุมสุดยอดโลกของอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพของสหประชาชาติในเดือนพฤศจิกายน 2026
ผลกระทบจากวิกฤตสภาพภูมิอากาศกำลังทวีความรุนแรงขึ้น ในขณะที่รัฐบาลต่างๆ ยังคงแข่งขันกันว่าใครจะเป็นผู้จ่ายและใครจะได้รับประโยชน์จากการเปลี่ยนผ่านสู่อนาคตที่ปล่อยคาร์บอนต่ำ โลกต้องการให้อาเซอร์ไบจานเป็นผู้นำด้านสภาพภูมิอากาศที่มีประสิทธิภาพอย่างเร่งด่วนใน COP29 และต่อไปในอนาคต ขณะเดียวกัน อาเซอร์ไบจานจำเป็นต้องจัดการกับความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศของตนเอง และเร่งกระบวนการเปลี่ยนผ่านออกจากการพึ่งพาน้ำมันและก๊าซอย่างรวดเร็ว เนื่องจากภัยคุกคามจากความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศ การลดลงของแหล่งทรัพยากร และข้อจำกัดทางการตลาดที่รวมกัน
ในฐานะประธาน COP29 อาเซอร์ไบจานต้องให้ทิศทางและวิสัยทัศน์ในการเจรจา พร้อมทั้งเป็นตัวกลางในการบรรลุข้อตกลงที่เป็นเอกฉันท์ซึ่งจะกลายเป็นผลลัพธ์อย่างเป็นทางการของการประชุมสุดยอด อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาจากผลงานภายในประเทศของอาเซอร์ไบจานในด้านการดำเนินการเพื่อสภาพภูมิอากาศ ข้อจำกัดทางเศรษฐกิจการเมือง และผลงานของรัฐบาลจนถึงปัจจุบันในฐานะประธาน COP ที่ได้รับการแต่งตั้ง ประเทศอาจเผชิญความยากลำบากในการให้ความเป็นผู้นำที่น่าเชื่อถือและมีประสิทธิภาพ
การทูตพลังงานของอาเซอร์ไบจานเป็นตัวอย่างหนึ่งที่ชัดเจน ประเทศนี้ไม่ได้ปิดบังความหวังที่จะเป็นหนึ่งในประเทศผู้ผลิตเชื้อเพลิงฟอสซิลที่ยังคงยืนหยัดอยู่ได้เป็นลำดับสุดท้าย อาเซอร์ไบจานได้ใช้เวที COP29 เพื่อยื่นคำร้องต่อสหภาพยุโรป (EU) เพื่อขอการสนับสนุนทางการเงินในการเพิ่มการส่งออกก๊าซไปยังยุโรปเป็นสองเท่า และขอรับการรับประกันความต้องการก๊าซของยุโรปในอนาคต โดยการแทรกตัวเองเข้ามาเป็นศูนย์กลางของกระบวนการเจรจาพหุพาคีด้านสภาพภูมิอากาศ รัฐบาลอาเซอร์ไบจานอาจหวังที่จะควบคุมการสนทนาเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงพลังงานโลก เพื่อให้แหล่งน้ำมันและก๊าซของประเทศยังคงมีความคุ้มค่าในทางการเงินให้นานที่สุด แม้ว่ารัฐบาลจะส่งเสริมการผลิตและการบริโภคพลังงานหมุนเวียนในประเทศ แต่เป้าหมายหลักที่ประกาศอย่างชัดเจนคือการปลดปล่อยแหล่งก๊าซมากขึ้นเพื่อส่งออก
อีกข้อกังวลหนึ่งคือความขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นระหว่างสภาพแวดล้อมทางการเมืองที่กดขี่ของอาเซอร์ไบจานกับหลักการของการอภิปรายที่มาจากข้อมูลหลากหลาย ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการ COP การมีส่วนร่วมอย่างแข็งขันของภาคประชาสังคมเป็นหลักการพื้นฐานของการเจรจาภายใต้กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) แต่การปราบปรามภาคประชาสังคมในอาเซอร์ไบจานกลับทวีความรุนแรงมากขึ้น ภายใต้สภาวะเช่นนี้ เป็นการยากที่จะเห็นว่าคณะกรรมการจัดงานจะสามารถปฏิบัติตามเป้าหมายที่ได้ระบุไว้ของการจัด COP29 ที่มีความครอบคลุมได้อย่างไร
ในทางกลับกัน ประสบการณ์ของอาเซอร์ไบจานในการสร้างสมดุลทางนโยบายต่างประเทศในสภาพแวดล้อมทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ซับซ้อนอาจเป็นข้อได้เปรียบ ตั้งแต่ได้รับเอกราชในปี 1991 สาธารณรัฐอดีตโซเวียตนี้ได้หลีกเลี่ยงการผูกมัดตัวเองกับกลุ่มภูมิรัฐศาสตร์หลักอย่างระมัดระวัง โดยเข้าร่วมขบวนการไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดในปี 2011 และดำรงตำแหน่งประธานขบวนการนี้ระหว่างปี 2019 ถึงต้นปี 2024 แม้ว่าปัจจุบันจะมีความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นมากขึ้นกับรัสเซีย แต่อาเซอร์ไบจานอาจยังคงเป็นประเทศที่ ‘เป็นกลางพอ’ ซึ่งสามารถรวบรวมกลุ่มผู้แทน COP ที่หลากหลายได้ รวมถึงประเทศในกลุ่มโลกใต้ กลุ่มประเทศเกาะขนาดเล็ก ประเทศผู้ผลิตไฮโดรคาร์บอน และมหาอำนาจ รวมถึงรัฐที่ต่อต้านวาระหรือคำสั่งของประเทศมหาอำนาจเหล่านั้น
ความสามารถในการเจรจาเพื่อบรรลุข้อตกลงระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่หลากหลายจะมีความสำคัญต่อภารกิจหลักของ COP29: การจัดตั้งเป้าหมายเชิงปริมาณร่วมใหม่ (NCQG) ในเรื่องการเงินด้านสภาพภูมิอากาศ NCQG นี้จะมาแทนที่ข้อตกลงเดิมที่ไม่เพียงพอ ซึ่งประเทศพัฒนาแล้วมีกำหนดจะระดมเงิน 100,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปีเพื่อสนับสนุนการดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศในประเทศกำลังพัฒนา หากไม่มีการเงินด้านสภาพภูมิอากาศในระดับหลายล้านล้านดอลลาร์ ประเทศกำลังพัฒนาจะขาดทรัพยากรในการจัดการลดการปล่อยมลพิษที่ทะเยอทะยาน ปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และรับมือกับความสูญเสียและความเสียหายที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้
การพึ่งพาน้ำมันและก๊าซของอาเซอร์ไบจานเป็นปัญหาในหลายๆ ด้านสำหรับการดำรงตำแหน่งประธาน COP29 อย่างไรก็ตาม สิ่งนี้อาจเป็นข้อได้เปรียบหนึ่งที่เป็นไปได้: อาจทำให้ประเทศนี้สามารถเจรจากับประเทศที่อุดมด้วยทรัพยากรไฮโดรคาร์บอนอื่นๆ ได้อย่างสร้างสรรค์และเปิดเผยถึงปัญหาที่ยากลำบากในการเปลี่ยนผ่านจากเชื้อเพลิงฟอสซิล ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นใน COP มาก่อน ในทางกลับกัน ก็มีความเสี่ยงที่อาเซอร์ไบจานอาจรวมตัวกับประเทศผู้ผลิตเชื้อเพลิงฟอสซิลเพื่อให้ได้ผลลัพธ์ที่จำกัดและไม่ทะเยอทะยานในการประชุมสุดยอด ความเสี่ยงนี้อาจเกิดขึ้นมากขึ้น เนื่องจากการเชื่อมโยงลึกซึ้งระหว่างความมั่งคั่งจากเชื้อเพลิงฟอสซิลของอาเซอร์ไบจานกับระบบอุปถัมภ์ที่ฝังรากลึกในวัฒนธรรมการเมืองของประเทศ
สุดท้าย การวางกรอบ COP29 ของอาเซอร์ไบจานในฐานะ ‘COP แห่งสันติภาพ’ อาจเสี่ยงต่อการทำให้ความสนใจจากประเด็นหลักหลุดออกไป ในขณะเดียวกันก็เพิ่มภาระให้กับวาระที่เต็มไปด้วยโครงการรองอื่นๆ โอกาสทางประชาสัมพันธ์ที่เกิดจากการหาข้อตกลงทางการเมืองกับอาร์เมเนียเพื่อสร้างเสถียรภาพในภูมิภาคอาจดึงดูดความสนใจ แต่การให้ความสำคัญกับภาพลักษณ์มากเกินไปอาจนำไปสู่ข้อตกลงสันติภาพที่ตื้นเขินและแสดงออกเพียงภายนอก ซึ่งจะเป็นการสูญเสียโอกาสสำคัญในการสร้างความก้าวหน้าในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่สำคัญสำหรับทั้งอาร์เมเนียและอาเซอร์ไบจาน
โลกไม่สามารถรับได้หากบทบาทผู้นำด้านสภาพภูมิอากาศของอาเซอร์ไบจานล้มเหลว ข้อแนะนำที่สรุปไว้ด้านล่างนำเสนอเพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุดจาก COP29 สนับสนุนการเป็นผู้นำและการดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศในระยะยาวของอาเซอร์ไบจาน และรักษาความน่าเชื่อถือของ UNFCCC ในช่วงเวลาที่มีความเร่งด่วนและความเสี่ยงสูงขึ้น:
- รัฐบาลอาเซอร์ไบจานควรยอมรับอย่างเปิดเผยถึงความยากลำบากและความท้าทายที่เกิดจากการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิลและความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศ และขอความช่วยเหลือจากชุมชนด้านสภาพภูมิอากาศทั่วโลกในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว
- ในฐานะสมาชิกของกลุ่ม Troika อาเซอร์ไบจาน บราซิล และสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ควรเปิดเผยถึงความท้าทายทางภูมิรัฐศาสตร์ของการเปลี่ยนผ่านพลังงาน ในการประชุม COP ล่าสุด มีความเป็นไปได้มากขึ้นในการตั้งคำถามทางการเมืองที่ยากลำบากเกี่ยวกับอนาคตของเชื้อเพลิงฟอสซิล คำถามเหล่านี้จำเป็นต้องถูกนำเข้าสู่การอภิปรายหลักในการประชุม COP29 และ COP30 กลุ่มโทรอิกาควรทำให้เป็นภารกิจของพวกเขาในการวางเส้นทางที่เป็นไปได้สู่อนาคตที่ปลอดคาร์บอนสำหรับผู้ผลิตเชื้อเพลิงฟอสซิล การทำเช่นนี้จะสร้างเงื่อนไขสำหรับการเพิ่มความทะเยอทะยาน ซึ่งปัจจุบันถูกจำกัดโดยผู้ที่มีความเสี่ยงมากที่สุดจากการเปลี่ยนผ่าน
- รัฐบาลอาเซอร์ไบจานจำเป็นต้องมีส่วนร่วมกับภาคประชาสังคมในประเทศเกี่ยวกับการดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อม เพื่อรับประโยชน์จากนวัตกรรม ความครอบคลุม และการเชื่อมโยงภาคพื้นดินที่ผู้มีบทบาทในท้องถิ่นสามารถนำมาให้ได้ ชุมชนระหว่างประเทศ ทั้งในรัฐบาลและนอกภาครัฐ ควรเพิ่มแรงกดดันต่ออาเซอร์ไบจานในเรื่องบันทึกสิทธิมนุษยชนและการปราบปรามภาคประชาสังคมภายในประเทศ แต่ก็ควรมีความเป็นจริงเกี่ยวกับความน่าจะเป็นต่ำของการปฏิรูปที่มีความหมาย เนื่องจากการต่อต้านของประเทศต่อการมีส่วนร่วมทางการเมืองแบบพหุนิยม
- เพื่อเสริมสร้างความน่าเชื่อถือของวาระ ‘COP แห่งสันติภาพ’ รัฐบาลอาเซอร์ไบจานควรเน้นย้ำถึงความเชื่อมโยงระหว่างความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศข้ามพรมแดน ความขัดแย้ง และความมั่นคง การดำเนินการร่วมกับอาร์เมเนียในประเด็นสิ่งแวดล้อมร่วมกัน เช่น การจัดการน้ำข้ามพรมแดน จะช่วยสร้างความไว้วางใจระหว่างทั้งสองประเทศ และแสดงให้เห็นถึงคุณค่าของการดำเนินการข้ามพรมแดน ไม่เพียงแต่เพื่อความยืดหยุ่น แต่ยังเพื่อการสร้างสันติภาพแก่ชุมชนโลก
- ผู้นำทางการเมืองในอาเซอร์ไบจาน อาร์เมเนีย และจอร์เจีย ควรยอมรับถึงความสนใจร่วมกันของพวกเขาในการดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งไม่ขึ้นอยู่กับแต่เสริมสร้างความพยายามสร้างสันติภาพแบบทวิภาคีระหว่างอาเซอร์ไบจานและอาร์เมเนีย
- ประเทศภาคีของ UNFCCC ควรมอบหมายให้สำนักเลขาธิการพัฒนาแนวทางปฏิบัติที่ดีที่สุดและกรอบการทำงานสำหรับประธาน COP ความเชื่อมั่นใน UNFCCC ข้อตกลงปารีส และกระบวนการ COP เป็นรากฐานของความทะเยอทะยานด้านสภาพภูมิอากาศพหุภาคี ข้อตกลงระหว่างประเทศภาคีเกี่ยวกับวิธีการที่จะใช้ประโยชน์จากระบบการหมุนเวียนตำแหน่งประธาน COP และจำกัดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น สามารถช่วยสนับสนุนความร่วมมือด้านสภาพภูมิอากาศโลกในอนาคต
