การเจรจาอย่างลับๆ กำลังเตรียมการเพื่อให้ความร่วมมือระดับโลกยังคงดำเนินไปได้ แม้ประธานาธิบดีสหรัฐฯ จะมีท่าทีเป็นปฏิปักษ์ การถอนตัวครั้งที่สองจากความตกลงปารีสของสหรัฐฯ อาจทำให้จีนกลายเป็นผู้นำแทน
เรียบเรียงจาก https://www.bloomberg.com/news/features/2024-10-31/trump-s-possible-return-spurs-secret-talks-to-bypass-him-on-climate เขียนโดย เจนนิเฟอร์ เอ. ดลูฮี (31 ตุลาคม 2024)
โดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศชัดเจนว่าเขาวางแผนที่จะนำสหรัฐฯ ถอนตัวจากการทูตด้านสภาพภูมิอากาศระดับโลกอีกครั้ง หากเขาได้รับชัยชนะในสมัยที่สองในทำเนียบขาว โดยเขายืนยันที่จะละทิ้งความตกลงปารีสอีกครั้ง ซึ่งเขามองว่าเป็น “สิ่งที่ไม่ยุติธรรมอย่างยิ่ง”
นักสิ่งแวดล้อม เจ้าหน้าที่รัฐบาล และอดีตนักการทูตต่างกำลังเตรียมรับมือกับความเป็นไปได้นี้ พร้อมวางแผนหาวิธีการรักษาความร่วมมือระดับโลกด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไว้โดยไม่ต้องพึ่งพาสหรัฐฯ การสนทนาต่างๆ การจำลองวิกฤต และการวิเคราะห์เชิงการเมืองได้เกิดขึ้นทั่วโลก โดยคนที่คุ้นเคยกับการประชุมเหล่านี้ได้บรรยายว่ามีการเตรียมพร้อมเพื่อให้ความก้าวหน้าในการแก้ไขปัญหาสภาพภูมิอากาศยังคงดำเนินต่อไป แม้จะมีประธานาธิบดีสหรัฐฯ ที่มีท่าทีเป็นปฏิปักษ์ก็ตาม
“การสนทนาเหล่านี้เป็นตัวอย่างของการที่ผู้นำระดับโลกได้เรียนรู้บทเรียนจากประสบการณ์ครั้งแรกกับทรัมป์” เจค ชมิดท์ ที่ปรึกษาอาวุโสจาก NRDC Action Fund ซึ่งเป็นกลุ่มด้านสิ่งแวดล้อมกล่าว “ประเทศอื่นๆ ที่กำลังพยายามอย่างหนักในเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะไม่ยอมถูกทำร้ายอีกครั้งจากรัฐบาลที่ดำเนินการในนามของผลประโยชน์จากเชื้อเพลิงฟอสซิล”
การถอนตัวของสหรัฐฯ — หรือแม้แต่ความเป็นไปได้ที่จะเกิดขึ้นหลังการเลือกตั้ง — จะนำไปสู่ผลกระทบมากมาย โดยจะเปลี่ยนแปลงธรรมชาติของการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศประจำปีของสหประชาชาติและส่งผลกระทบต่อระบบในรูปแบบที่บางครั้งยากจะคาดเดาได้ การถอนตัวของผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเป็นอันดับสองของโลก อาจเป็นการเปิดโอกาสให้ประเทศที่ล้าหลังใช้เป็นข้ออ้างในการชะลอมาตรการด้านสภาพภูมิอากาศใหม่ๆ ขณะเดียวกัน ก็อาจสร้างโอกาสให้จีน ซึ่งเป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงสุดของโลกก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำในประเด็นด้านสภาพภูมิอากาศ
“สิ่งนี้จะทำให้จีนเป็นศูนย์กลางมากขึ้น” เดวิด วาสโกว์ ผู้อำนวยการโครงการริเริ่มด้านสภาพภูมิอากาศระหว่างประเทศของสถาบัน World Resources Institute กล่าว สหรัฐฯ จะเหมือนกับ “ปล่อยพื้นที่ให้ประเทศอื่นๆ ทำอะไรได้มากขึ้น”
เหลือเวลาอีกเพียงไม่กี่วันก่อนการประชุมสุดยอดด้านสภาพภูมิอากาศระดับโลกที่บากู อาเซอร์ไบจาน ผู้มีส่วนได้เสียที่กังวลใจกำลังพยายามสร้างช่องทางการทูตด้านสภาพภูมิอากาศใหม่ๆ เพื่อเชื่อมโยงสหรัฐฯ เข้ากับสถาบันอื่นๆ โดยไม่จำเป็นต้องผ่านทางกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. เจ้าหน้าที่จากรัฐแมริแลนด์และแคลิฟอร์เนียได้พบปะกับเจ้าหน้าที่จีนเพื่อหารือเกี่ยวกับการสานต่อความร่วมมือด้านสภาพภูมิอากาศในระดับท้องถิ่น เพื่อให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถเข้ามาเติมเต็มบทบาทนี้ได้ บางตัวแทนจากระดับรัฐได้เข้าร่วมการประชุมที่ปักกิ่งในเดือนกันยายน ขณะที่หัวหน้าผู้เจรจาด้านสภาพภูมิอากาศของสหรัฐฯ จอห์น โพเดสตา ได้เจรจากับคู่เจรจาจีนของเขา
เจ้าหน้าที่ยังเตรียมใช้กลุ่มอื่นๆ เป็นทางเลือกในการดำเนินมาตรการด้านสภาพภูมิอากาศ โดยใช้กลยุทธ์ซ้ำรอยที่เคยใช้ในปี 2017 เมื่อประธานาธิบดีทรัมป์ในขณะนั้นได้หยุดการเป็นเจ้าภาพฟอรัมที่จัดไว้สำหรับผู้นำเศรษฐกิจหลักในการหารือเรื่องพลังงานและสภาพภูมิอากาศ ในการตอบโต้ ประเทศต่างๆ ได้เริ่มจัดการประชุมประจำปีแยกต่างหาก ซึ่งยังคงดำเนินการมาจนถึงทุกวันนี้
ผู้เจรจาด้านสภาพภูมิอากาศบางคนถึงกับจัดการจำลองสถานการณ์เพื่อเตรียมพร้อมรับมือกับการกลับมาของทรัมป์ที่อาจเกิดขึ้น และวางกลยุทธ์สำหรับการประชุม COP29 ที่จะเริ่มขึ้นหลังการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ เพียงหกวัน นักเคลื่อนไหวได้จัดการจำลองการสื่อสารในภาวะวิกฤตเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา เพื่อให้พร้อมรับมือกับ “ความเป็นจริงที่อาจจะเกิดขึ้นได้จากชัยชนะของทรัมป์ในการเลือกตั้ง และผลกระทบที่จะมีต่อการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศใน COP29” ตามที่มีการประกาศออนไลน์
การเตรียมการนี้มีจุดประสงค์เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความตกตะลึงซ้ำรอยในปี 2016 เมื่อข่าวการชนะการเลือกตั้งของทรัมป์เข้าถึงที่ประชุมเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศของสหประชาชาติที่โมร็อกโก ผู้เข้าร่วมหลายคนรู้สึกไม่พร้อมต่อชัยชนะของทรัมป์ ผู้สังเกตการณ์ COP รายหนึ่งเล่าว่า ไม่มีใครอยากตกอยู่ในสถานการณ์เช่นนั้นอีก ดังนั้นผู้เข้าร่วมบางคนจึงได้จัดการซ้อมสถานการณ์ต่างๆ และเตรียมความพร้อมในกรณีที่เหตุการณ์ซ้ำรอยเดิม
ในสมัยแรกของเขา ทรัมป์ให้สัญญาว่าจะปกป้องพิตต์สเบิร์ก ไม่ใช่ปารีส นั่นคือวิธีที่เขาอธิบายการตัดสินใจถอนตัวสหรัฐฯ จากความตกลงด้านสภาพภูมิอากาศโลกที่ได้รับการลงนามจากเกือบ 200 ประเทศ ในขณะนั้น เขายังไม่ถอนตัวจากกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศปี 1992 ซึ่งเป็นสนธิสัญญาที่กำหนดเป้าหมายในการรักษาความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกในบรรยากาศให้คงที่ และบังคับให้ประเทศสมาชิกต้องรายงานปริมาณการปล่อยก๊าซที่ทำให้โลกร้อนในทุกปี
แต่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมบางกลุ่มกำลังผลักดันแนวคิดนี้ หากทรัมป์ชนะการเลือกตั้งในสัปดาห์หน้า แผนแม่บทนโยบาย Project 2025 ซึ่งพัฒนาโดยมูลนิธิเฮอริเทจและกลุ่มอื่นๆ ได้สนับสนุนกลยุทธ์นี้โดยเฉพาะ โดยกระตุ้นให้ฝ่ายบริหารอนุรักษ์นิยมชุดใหม่ถอนตัวทั้งจากกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) และความตกลงปารีส โดยให้เหตุผลว่า “สนธิสัญญาที่ถูกละเมิดอยู่เป็นประจำเช่นนี้ ทำให้เศรษฐกิจของสหรัฐฯ อ่อนแอลงโดยที่สังคมไม่ได้ประโยชน์ตอบแทน”
ผู้สนับสนุนแนวทางสุดโต่งนี้ยังได้ร่างเนื้อหา ซึ่งสามารถใส่ไว้ในคำสั่งของฝ่ายบริหารเพื่อเริ่มต้นการเปลี่ยนแปลง ตามที่บุคคลที่คุ้นเคยกับเรื่องนี้ซึ่งขอไม่เปิดเผยชื่อได้กล่าวไว้ แม้ว่าโดยทั่วไปนักล็อบบี้จะมักร่างนโยบายเพื่อหวังให้ทำเนียบขาวเห็นชอบ ทว่าแคมเปญของทรัมป์ยังไม่ได้ยืนยันว่าจะดำเนินการนี้และได้ปฏิเสธความเกี่ยวข้องกับ Project 2025 ตัวแทนของแคมเปญไม่ได้ตอบสนองต่อคำขอความคิดเห็น อย่างไรก็ตาม ร่างต่างๆ ที่ถูกเตรียมไว้ก็ชี้ให้เห็นถึงความมุ่งมั่นของความพยายามนี้
สำหรับประธานาธิบดีสหรัฐฯ แล้ว การถอนตัวจากความตกลงปารีสถือว่าทำได้ง่าย เนื่องจากความตกลงนี้ถูกพิจารณาว่าเป็นข้อตกลงฝ่ายบริหารที่อาศัยอำนาจตามกฎหมายของสหรัฐฯ ที่มีอยู่แล้ว ไม่ใช่สนธิสัญญาใหม่ ผู้เจรจาของสหรัฐฯ ในการประชุมด้านสภาพภูมิอากาศที่ปารีสปี 2015 ถึงกับได้ทำให้แน่ใจว่าข้อความในเอกสารใช้คำว่า “ควร” แทนที่จะเป็น “ต้อง” เพื่อหลีกเลี่ยงการต้องขอความเห็นชอบจากวุฒิสภา ความตกลงปารีส “สามารถยกเลิกโดยประธานาธิบดีฝ่ายเดียวได้ โดยไม่มีคำถามทางรัฐธรรมนูญใดๆ” เดวิด เวิร์ธ ศาสตราจารย์จากโรงเรียนกฎหมายบอสตันคอลเลจและอดีตที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศกล่าว
ในปี 2017 ทรัมป์เริ่มกระบวนการถอนตัวของสหรัฐฯ ด้วยการกล่าวสุนทรพจน์ที่สวนกุหลาบ ก่อนจะส่งหนังสือแจ้งต่อสหประชาชาติอีกสองปีถัดมา การถอนตัวอย่างเป็นทางการมีผลในวันที่ 4 พฤศจิกายน 2020 หนึ่งวันหลังการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ที่โจ ไบเดนชนะ อย่างไรก็ตาม เป็นเพียงการถอนตัวช่วงสั้นๆ เนื่องจากไบเดนได้แจ้งสหประชาชาติให้สหรัฐฯ กลับเข้าร่วมอีกครั้งในไม่กี่ชั่วโมงหลังพิธีสาบานตนเดือนมกราคม การรอบนี้ เวลารอระหว่างการแจ้งเตือนและการถอนตัวจะใช้เวลาเพียงหนึ่งปี
ฝ่ายอนุรักษ์นิยมแย้งว่าการถอนตัวอีกครั้งนั้นจำเป็น “เรื่องนี้เป็นภาระหนักต่อเศรษฐกิจสหรัฐฯ” ไมรอน เอเบลล์ ประธานกลุ่ม American Lands Council และผู้คัดค้านมุมมองทางวิทยาศาสตร์ที่ว่ามนุษย์มีส่วนก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมานานกล่าว โดยการเข้าร่วมทำให้สหรัฐฯ รับรองความน่าเชื่อถือของสถาบันที่ “ประเทศส่วนใหญ่ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายของตนได้” เขากล่าว
การถอนตัวจากคำมั่นสัญญาระดับนานาชาตินี้จะทำให้สหรัฐฯ พ้นจากสองภาระสำคัญด้านสภาพภูมิอากาศ โดยสหรัฐฯ จะไม่ต้องจัดทำ “การกำหนดพันธกรณีแห่งชาติ” (NDCs) ซึ่งเป็นแผนการปฏิบัติที่ผู้ลงนามในความตกลงปารีสใช้ในการกำหนดเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซ NDC รอบต่อไปซึ่งมีเป้าหมายในปี 2035 จะครบกำหนดต้นปีหน้า นอกจากนี้ สหรัฐฯ ยังไม่ต้องรับผิดชอบในการระดมทุนมูลค่าหลายพันล้านดอลลาร์เพื่อช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาในการตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งเรื่องนี้อาจทำให้การเจรจาหาข้อตกลงด้านการเงินเพื่อสภาพภูมิอากาศใน COP29 ยากขึ้นอีก
แต่การถอนตัวจากกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติอาจไม่ง่ายเช่นนั้น หากประธานาธิบดีตัดสินใจ “ทำตามขั้นตอนที่รุนแรงกว่าในการถอนตัวจาก UNFCCC ทันทีที่ดำเนินการก็จะเกิดการฟ้องร้องและจะใช้เวลาหลายปี” ศาสตราจารย์แฮโรลด์ โคห์ จากคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยเยล อดีตที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศกล่าว ทั้งนี้รัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุชัดเจนว่า “รัฐธรรมนูญบอกว่าประธานาธิบดีสามารถทำสนธิสัญญาได้ แต่ไม่ได้ระบุว่าใครสามารถยกเลิกสนธิสัญญาได้” โคห์กล่าว
สาเหตุหนึ่งที่การถอนตัวจาก UNFCCC ได้รับการสนับสนุนเป็นเพราะพันธมิตรของทรัมป์เชื่อว่ามันจะส่งผลระยะยาว โดยการกลับเข้าร่วม UNFCCC อีกครั้ง สหรัฐฯ จะต้องผ่านการอนุมัติจากวุฒิสภาเพื่อให้สัตยาบัน ซึ่งแม้ในปี 1992 วุฒิสภาจะเห็นชอบเป็นเอกฉันท์ แต่การเมืองที่รุนแรงและความเห็นที่แบ่งแยกในปัจจุบันจะทำให้การผ่านกฎหมายเป็นเรื่องยากกว่ามาก (แต่อีกด้านหนึ่ง ผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายบางคนแย้งว่าประธานาธิบดีในอนาคตสามารถกลับเข้าร่วมได้โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา)
การถอนตัวของสหรัฐฯ จะเปลี่ยนแปลงรูปแบบการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศ แต่ผู้เจรจาที่มีประสบการณ์กล่าวว่ามันจะไม่ยุติการเจรจา สหรัฐฯ ยังสามารถเข้าร่วมในฐานะผู้สังเกตการณ์ได้ เช่นเดียวกับเจ้าหน้าที่รัฐบาลสหรัฐฯ ที่เข้าร่วมการเจรจาด้านความหลากหลายทางชีวภาพของสหประชาชาติในโคลอมเบีย แม้สหรัฐฯ จะไม่ได้ลงนามในอนุสัญญาที่เกี่ยวข้อง ผู้นำระดับท้องถิ่น ตั้งแต่นักกฎหมายไปจนถึงผู้ว่าราชการและนายกเทศมนตรี สามารถใช้บทบาทผู้สังเกตการณ์เพื่อสนับสนุนการดำเนินการได้ในระหว่างการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศประจำปี
ท้ายที่สุด อัตราและขอบเขตการดำเนินการอาจช้าลง เนื่องจาก “บทบาทของสหรัฐฯ ในการผลักดันความมุ่งมั่น” โจนาธาน เพอร์ชิง ผู้เจรจาด้านสภาพภูมิอากาศของสหรัฐฯ ผู้มีประสบการณ์และผู้อำนวยการโครงการด้านสิ่งแวดล้อมที่มูลนิธิวิลเลียมและฟลอรา ฮิวเล็ตต์ คาดการณ์
แต่แทบจะไม่มีประเทศใดที่พร้อมจะเดินออกตามสหรัฐฯ เพอร์ชิงกล่าว หลังจากการประกาศของทรัมป์ในปี 2017 ประเทศอื่นๆ ไม่ได้ทำตาม แม้ในขณะนั้นความตกลงปารีสจะยังอยู่ในสถานะที่เปราะบางกว่าปัจจุบัน
“ทรัมป์ผลักดันแคมเปญเพื่อบอกว่า ‘คุณควรจะออกมาร่วมกับเราเพราะข้อตกลงนี้ไม่ได้ผล’” เพอร์ชิงกล่าว “แต่ประเทศอื่นๆ ตอบกลับว่า ‘จริงๆ แล้ว พวกเราดีอยู่แล้ว ขอบคุณมาก’”
